IV SA/Po 429/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/P. Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako MOPR), na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 3 w związku z art. 106 ust. 1, art. 106 ust. 3-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950), art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) przyznał wnioskodawcy zasiłek stały z mocą od dnia 01 lipca 2006 r. Organ I instancji wskazał, że: 1. zasiłek stały od 01 lipca 2006 r. do 31 lipca 2006 r. wynosi 261 zł., 2. zasiłek stały od 01 sierpnia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. wynosi 99 zł., 3. zasiłek stały od 01 września 2006 r. do 30 września 2006 r. wynosi172 zł., 4. zasiłek stały od 01 października 2006 r. do 31 października 2006 r. nie przysługuje z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, 5. zasiłek stały od 01 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. wynosi 52 zł., 6. zasiłek stały od 01 grudnia 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. wynosi 26 zł. za każdy miesiąc, 7. zasiłek stały od 01 lutego 2007 r. do 31 marca 2007 r. wynosi 101 zł. za każdy miesiąc, 8. zasiłek stały od 01 kwietnia 2007 r. do 31 maja 2007 r. wynosi 97 zł., 9. zasiłek stały od 01 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. wynosi 110 zł., 10. zasiłek stały od 01 lipca 2007 r. wynosi 444 zł. W uzasadnieniu organ napisał, że wnioskodawca, wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...] ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności w okresie od 01 lipca 2006 r. do 31 lipca 2009 r. W dniu 26 czerwca 2007 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Z dokumentów będących w posiadaniu Filii wynikają miesięczne dochody wnioskodawcy za okres od lipca 2006 r. do lipca 2007 r., a przyznane odrębnie za każdy miesiąc zasiłki stałe to różnica pomiędzy obowiązującym ustawowym kryterium dochodowym, a dochodem wnioskodawcy. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca wskazał m.in., że nie zgadza się by jako dochód potraktowano również zasiłki celowe na żywność, które były świadczeniami jednorazowymi i nie powinny być zgodnie z przepisami prawa uznane za dochód wnioskodawcy. Powyższe dotyczy lipca 2006, sierpnia 2006, września 2006 i czerwca 2007 r. Na swoje zapytanie wnioskodawca uzyskał odpowiedź, że prawnicy MOPR uznają jednorazowy zasiłek celowy na żywność za dochód, jeżeli jest przyznawany w sposób ciągły. Taka interpretacja pozbawia ludzi pomocy, zamiast jej udzielać. W ocenie odwołującego się, "w sposób ciągły" oznacza zasiłek na żywność przyznany jedną decyzją na więcej niż jeden miesiąc. Odwołujący się miał co najmniej cztery razy przyznany zasiłek na żywność jednorazowo tzn. jedną decyzją przyznany był zasiłek na jeden miesiąc. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak wynika z akt sprawy strona jest osobą niepełnosprawną zaliczoną czasowo do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i osiągającą dochód jedynie z tytułu zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. zwanej dalej kryterium dochodowym. W oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że kwota zasiłku stałego ustalana jest jako różnica między kryterium dochodowym, a faktycznym dochodem przypadającym na osobę w rodzinie. Przyznanie zasiłku stałego i jego wysokość obwarowane spełnieniem określonych warunków, nie wynika z dobrej lub złej woli organu lecz z prawidłowego zastosowania przepisów ustawy. W skardze do Sądu skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Pomoc na żywość, przyznana na lipiec 2006, sierpień 2006, wrzesień 2006 i czerwiec 2007 r. była świadczeniem przyznawanym jedną decyzją na jeden miesiąc. Organ I instancji uznał, że skoro istnieje ciągłość w przyznawaniu tych zasiłków to należy uznać to jako świadczenie okresowe, a tym samym uznać za dochód skarżącego. Wyjaśnienie Kolegium nie odnosi się bezpośrednio do poruszanej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem sporu w sprawie jest następujące zagadnienie: czy zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności, przyznawane na jeden miesiąc, w sposób ciągły, mogą być uznawane za dochód. Taką interpretację przyjął organ I instancji przy obliczaniu należnego skarżącemu zaległego zasiłku stałego. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że przy jej wydawaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) naruszyło art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżący, niejako ułatwiając Kolegium zadanie, precyzyjnie sformułował w odwołaniu swoje zastrzeżenia. Zastrzeżenia te zostały również uzasadnione. Kolegium w swojej decyzji nie odniosło się do argumentów strony, nie podjęło próby przekonania strony o ewentualnej nietrafności zarzutów. Niezależnie od tego Sąd podkreśla, że przepisy postępowania administracyjnego (art. 138 §1 pkt 1 kpa) nakazują, aby organ odwoławczy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II. Zakamycze 2005 str. 798). W ocenie Sądu takiej oceny w zaskarżonej decyzji zabrakło. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia organ II instancji powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Przytoczenie treści przepisów regulujących przyznawanie zasiłku stałego jest niewystarczające, skoro skarżący kwestionuje wysokość przyznanego świadczenia. Tego wrażenia nie zmienia ogólnikowe powołanie się przez Kolegium na art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przywołany przepis dotyczy przy tym wysokości zasiłku stałego w przypadku osoby w rodzinie, zaś organ I instancji przyznając zasiłki stałe wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i kryterium dochodowym dla takich osób się posługiwał. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strona ma niekwestionowane prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W nawiązaniu do powyższych uwag dotyczących sposobu przedstawienia przez organ II instancji motywów decyzji, należy podnieść, że - z tego punktu widzenia - również uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów, przewidzianych prawem administracyjnym. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej tym bardziej, że organ I instancji swoją decyzją przyznał skarżącemu zaległe świadczenie. Zdawkowe powołanie się organu na wiedzę odnośnie dochodu skarżącego w poprzedzających wydanie decyzji 18-stu miesiącach, każdym z osobna, budzi sprzeciw Sądu. Jakkolwiek z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest stałym podopiecznym MOPR, niewystarczające jest ogólnikowe powołanie się na "dokumenty będące w posiadaniu tut. Filii". Wyliczając osobno każdomiesięczny dochód skarżącego organ winien wskazać bądź to decyzje administracyjne przyznające świadczenie, bądź powołać się na zebrane wówczas informacje, które powinny się znajdować chociażby w aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Takie przedstawienie motywów działania umożliwi też organowi I instancji odniesienie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Wskazać należy, że zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Przy czym do tak obliczonego dochodu na podstawie ust. 4 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (np. zasiłku celowego), wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany jedynie w celu zaspokojenia konkretnej i niezbędnej potrzeby bytowej. Organ wydając decyzje o przyznaniu powyższej pomocy (decyzji o charakterze uznaniowym), każdorazowo musi ustalić: czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą by taka pomoc otrzymać i czy organ dysponuje środkami finansowymi na udzielenie pomocy. Jak wynika z akt administracyjnych organy przyznawały skarżącemu zasiłek celowy na żywność odrębną decyzją na konkretny miesiąc. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika dlaczego organ wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy na żywność wliczył skarżącemu do sumy miesięcznych przychodów uznawanych przez organ za dochód skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wymienione uwagi Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski mb