IV SA/Po 429/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.Ż. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana B.Ż złożyła skargę dotyczącą nieumieszczenia "jej stanowiska pracy na liście stanowisk pracy o szczególnym charakterze". Skarżąca podniosła w niej, iż wykonuje czynności pielęgniarki na odcinku Stacji Dializ w Oddziale Chorób Nerek i Dializoterapii w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w K. i w jej ocenie, "charakter jej pracy kwalifikuje ją jako stanowisko o szczególnym charakterze". Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] nakazał pracodawcy - Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w K. - umieszczenie B.Ż w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm. – dalej ustawa). W wyniku odwołania pracodawcy, Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na to, iż w decyzji organu I instancji nie powołano przepisów materialnoprawnych, nie zawarto szczegółowego uzasadnienia zaliczenia prac wykonywanych przez pielęgniarki odcinka stacji dializ do prac wymagających szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu publicznemu zdrowiu lub życiu innych osób zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego, a także nie dokonano wyczerpującej analizy wszystkich przesłanek wynikających z zapisów załącznika nr 2 pkt 24 ustawy o emeryturach pomostowych, w szczególności dotyczących wykonywania pracy w warunkach ostrego dyżuru. W związku z powyższym, Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy (działający w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektora Pracy w P. - Oddział w K.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3, zał. nr 2 pkt. 24 ustawy odmówił nakazania umieszczenia B.Ż w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy. Inspektor pracy wskazał, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ustalił, iż zgodnie z treścią Załącznika 2 pkt 24 do ustawy, warunkiem umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest wykonywanie prac personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Z tak sformułowanego przez legislatora zapisu wynika, iż przy kwalifikowaniu prac uprawniających do emerytury pomostowej uwzględnić należy prace spełniające łącznie wskazane wyżej kryteria. W ocenie organu bezspornym jest, iż R.K. wykonuje czynności personelu medycznego posiadając ku temu stosowne kwalifikacje. Dalej organ wyjaśnił, iż pozostałe sformułowania warunkujące umieszczenie pracowników w ewidencji, o której mowa wyżej, pozostają w przepisach prawa niezdefiniowane, w związku z czym zasadnym jest wykorzystanie tożsamych lub zbliżonych terminów zawartych w przepisach prawa bądź dokumentach dotyczących organizacji służby zdrowia oraz sprawowania ochrony zdrowia na obszarze Polski. Inspektor pracy wskazał, iż zwrot "dyscypliny zabiegowe" używany był w nieobowiązującym już Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie sytemu resortowych kodów identyfikacji dla zakładów opieki zdrowotnej oraz szczegółowych zasad ich nadawania, określającym zasady nadawania kodów resortowych na podstawie informacji zawartych w dokumentach o dokonanie wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej. W rozporządzeniu dokonano podziału komórek organizacyjnych zakładów opieki zdrowotnej na tzw. komórki zabiegowe oraz komórki niezabiegowe. W pierwszej grupie specjalności zabiegowych, związanych m.in. z chorobami nerek umieszczono jedynie urologię oznaczoną kodem 1640, natomiast nefrologia oznaczona kodem 1130 przypisana została jako specjalistyczna dziedzina medycyny należąca do specjalizacji zachowawczych (niezabiegowych). Dalej organ wskazał, iż podobny podział nauk medycznych stosowany jest w kwalifikowaniu dyscyplin naukowych na potrzeby składania wniosków do Komitetu Badań Naukowych o dofinansowanie badań z określonych dziedzin, gdzie w grupie nauk medycznych dokonuje się podziału na: nauki kliniczne niezabiegowe oraz nauki kliniczne zabiegowe. Z przywołanego podziału nauk medycznych jednoznacznie wynika, iż nefrologia uznawana jest za niezabiegową naukę kliniczną znajdującą się w grupie N402. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, iż dializa kwalifikowana jest zgodnie z pkt 2.3 kontraktu zawartego między Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym a Narodowym Funduszem Zdrowia jako zakres nefrologii, natomiast pod pojęciem nefrologii w literaturze tematu rozumie się dziedzinę medycyny zajmującą się schorzeniami nerek leczonych nieinwazyjnie w odróżnieniu od urologii. Nefrologia jest traktowana jako podspecjalność interny. W ocenie Inspektora Pracy, cały oddział leczenia chorób nerek i dializoterapii oraz odcinek stacji dializ traktować należy jako czynności medyczne związane z zachowawczą metodą leczenia schorzeń nerek, mieszczące się w dyscyplinie medycyny - nefrologii - będącej niezabiegową metodą leczenia chorób nerek, a tym samym czynności dializoterapii (hemodializy- zachowawczej metody leczenia nerek) wykonywane przez pielęgniarki odcinka stacji dializ nie pozostają w związku z dyscyplinami zabiegowymi, o których mowa w zał. 2 pkt 24 ustawy o emeryturach pomostowych. Dalej organ wyjaśnił, że legalnej wykładni nie posiada również pojęcie "warunki ostrego dyżuru". W literaturze i dokumentach związanych ze świadczeniami medycznymi pojęcie to jest rozumiane jako udzielanie świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym (wynikającym ze wskazań życiowych). Dodatkowo przyjmuje się, iż funkcjonowanie w "warunkach ostrego dyżuru" oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność działań natychmiastowych z uwagi na zagrożenie życia pacjentów. W ocenie organu, brak jest również przesłanek do kwalifikowania czynności pielęgniarek stacji dializ do mieszczących się w pojęciu "warunki ostrego dyżuru", bowiem nieuchronność wystąpienia takiego działania jest bardzo mała, a tym samym istnieje małe prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Do podstawowych czynności wykonywanych przez pielęgniarki odcinka stacji dializ Oddziału Chorób Nerek i Dializoterapii należy zachowawcze wykonywanie dializ według z góry zaplanowanego harmonogramu, realizowanych faktycznie w warunkach oddziału nefrologicznego (zachowawczego, nie zabiegowego). Dializy nagłe (ostre) wykonywane są sporadycznie i stanowią one około 2% ogólnej liczby realizowanych dializ przewlekłych. W ocenie organu zakres obowiązków, odpowiedzialności i czynności wykonywanych faktycznie na stanowisku pielęgniarki odcinka stacji dializ Oddziału Chorób Nerek i Dializoterapii nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów, w tym w szczególności wynikających z Załącznika nr 2 pkt 24 ustawy o emeryturach pomostowych i brak jest podstaw do nakazania umieszczenia pracownicy w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. B.Ż złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż dializa jest w rzeczywistości zabiegiem i nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, że czynności wykonywane w stacji dializ traktować należy jako czynności związane z zachowawczą metodą leczenia schorzeń nerek. Dializy wszystkie, bez wyjątku, są zabiegami ratującymi życie, bez względu na próby ich podziału na procedurę ambulatoryjną i hemodializę nagłą. Odwołująca podniosła także, iż zgodnie z komunikatem Ministra Zdrowia w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" zawartego w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych pojęcie "w warunkach ostrego dyżuru" oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Nieuchronność występowania takich zdarzeń skutkuje tym, że od pracowników pracujących w tych warunkach wymagane są kryteria określone w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (szczególna odpowiedzialność oraz szczególna sprawność psychofizyczna). W tym przypadku nie ma znaczenia, czy nieuchronność wystąpienia zdarzenia występuje w stopniu mniejszym lub większym. Odwołująca się wskazała również, iż Minister Zdrowia w swoim komunikacie stwierdził, że prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru to nie tylko prace (wykonywane w ramach obowiązków pracowniczych), polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych, ale również inne prace tego personelu (w ramach obowiązków pracowniczych), które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż Inspektor Pracy słusznie powołał się na funkcjonujący w praktyce i w naukach medycznych podział na dyscypliny zabiegowe i niezabiegowe zaznaczając jednocześnie, iż nie chodzi tu o ustalenie czy wykonując pracę dokonuje się "zabiegów" ale o to, że sama dyscyplina w ramach której funkcjonuje dana jednostka szpitala, nie jest dyscypliną zabiegową. Stanowisko zajmowane przez skarżącą jakoby każda praca, gdzie wykonywane są zabiegi jest wykonywana w ramach dyscyplin zabiegowych prowadziłoby do wniosku, że każda praca personelu medycznego, łącząca się z wykonywaniem zabiegów (np. zwykłej iniekcji dożylnej), kwalifikować może prace pracownika takiej jednostki do zaliczenia do prac wykonywanych w szczególnych warunkach bądź o szczególnym charakterze. Okręgowy Inspektor Pracy podzielił także ustalenia organu I instancji co do braku podstaw do przyjęcia, iż pracownice Oddział Chorób Nerek i Dializoterapii swoje czynności wykonują w warunkach ostrego dyżuru. W ramach wykonywanych przez Oddział Chorób Nerek i Dializoterapii świadczeń, dializy nagłe, kiedy istnieje konieczność ratowania życia pacjenta, stanowią jedynie ok. 2% ogólnej liczby realizowanych dializ przewlekłych, przy czym liczba dializ nagłych odnosi się do całego Oddziału, a nie do czynności wykonywanych przez poszczególnych pracowników personelu Oddziału. Tym samym, prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, w których pracownice Oddziału wykonują swoje czynności w trybie nagłym, jest bardzo niewielkie. Skargę na powyższą decyzję wniosła B.Ż podnosząc, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej twierdzenia, iż wykonywanie dializ polega wyłącznie na wykonywaniu zabiegu u pacjenta, który to zabieg jest zabiegiem ratującym życie. Ponadto, organ nie odniósł się do złożonej w toku postępowania odwoławczego opinii Krajowego Konsultanta w Dziedzinie Nefrologii prof. dr hab. med. B.R, w której stwierdza on, że praca pielęgniarek zatrudnionych w stacji dializ spełnia wszelkie warunki niezbędne do uznania za pracę o szczególnym charakterze. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości. Odpowiadając na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu pominięcia opinii Krajowego Konsultanta w Dziedzinie Nefrologii prof. dr hab. med. B.R. organ wyjaśnił, że pismo to stanowi jedynie konstatację autora, że praca pielęgniarek zatrudnionych w stacji dializ spełnia wszelkie warunki niezbędne do uznania za pracę o szczególnym charakterze. Nie dotyczy ono faktów ani "zasad doświadczenia" i nie może stanowić dowodu, gdyż sądy w nim zawarte dotyczą prawa, o którym orzeka uprawniony do tego organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe tylko wskutek czynności strony, jaką jest skuteczne wniesienie środka zaskarżenia. W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego – jako uprawniony podmiot – wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Elementy obligatoryjnego każdego podania (w tym odwołania – art. 63 §1 kpa) określone zostały w art. 63 §2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis strony wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika z art. 128 kpa w zw. z art. 63 §3 kpa, gdyż regulacja ta wyłącza przypadki, w których możliwy byłby brak podpisu. Podpisanie pisma ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od strony w piśmie wskazanej i świadczy o tym, że strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny i obligatoryjny każdego podania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i fachowej literaturze przyjmuje się, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez stronę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji działa bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji decyzja organu drugiej instancji dotknięta jest wadą nieważności (zob. wyrok NSA z 18.05,1994 r. SA/Gd 2365/93 –akceptowany przez B.Adamiak w Kpa Komentarz CH BECK 2008 s.595) Z akt administracyjnych założonych przez organ drugiej instancji wynika , że odwołanie od decyzji PIP w K. z dnia [...].12.2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania umieszczenia B.Ż w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, sporządzone jest pismem maszynowym i nie zawiera podpisu osoby, która pismo to składa. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, organ drugiej instancji nie zastosował się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 kpa i nie wezwał strony do usunięcia wskazanego braku. W konsekwencji, wbrew ciążącym na nim powinnościom, nie dokonał wyczerpującej kontroli formalnej odwołania, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie została wyjaśniona kwestia procesowa mająca podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez strony – do czasu usunięcia tego braku – nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało organu odwoławczego do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Wykazane wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnić również należy, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego i odnoszenie się do zarzutów skargi. Okręgowy Inspektor Pracy w P. będzie bowiem musiał najpierw podjąć w/w czynności, zmierzające do wyeliminowania zaistniałego naruszenia prawa i usunięcia braków formalnych złożonego odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa.