IV SA/Po 429/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi R. R., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz R. R. i B. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Burmistrz Ś., po rozpoznaniu wniosku M. S., S. S., R. W., M. S.-W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku garażowego w granicy z dz. nr ewid. [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie ogrodzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. R. i B. P. wskazując, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa własności przysługującego dla tej służebności oraz że sprzeciwiają się tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. R. i B. P. wskazując, że działka, na której planowana jest inwestycja obciążona jest służebnością przejazdu, a zatem lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w granicach działki jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "Ppsa") sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 Ppsa, a orzekanie – w myśl art. 135 Ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 Ppsa, w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stroną postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy będą przede wszystkim inwestorzy, właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, jak również właściciele działek sąsiednich. Jak wynika z akt administracyjnych, działka inwestora, który jest jednocześnie jej właścicielem graniczy m.in. z działką o numerze [...] oraz [...]. W szczególności wskazać należy, iż planowana inwestycja ma być zrealizowana przy granicy z wyżej wskazanymi działkami. Właścicielem działki o numerze [...], jak wynika z informacji z rejestru gruntów, jest [...]. Natomiast działka o numerze [...] stanowi współwłasność R. R. oraz B. P.. O ile właściciele działki o numerze [...] brali udział w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji, to tego udziału nie zapewniono właścicielowi działki o numerze [...]. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w postępowaniu przed organem I instancji [...] zapewniono udział w postępowaniu. Natomiast w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym organ ten czynny udział zapewnił wyłącznie właścicielom działki o numerze [...] oraz części inwestorów. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż właściciel działki o numerze [...] nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając natomiast takie okoliczności jak rodzaj i charakter planowanej inwestycji, a przede wszystkim lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy granicy tej działki, nie może budzić wątpliwości, że w myśl art. 28 Kpa, przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje również [...]. Ponadto wskazać należy, iż inwestorem, a co za tym idzie również właścicielem działki są M. i S. S., R. W. oraz M. S.-W.. Natomiast organ II instancji prowadził postępowanie wyłącznie z M. i S. S.. Tak więc przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wyżej wskazanych podmiotów pominiętych przez organ II instancji. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy prowadził postępowanie bez udziału w/w podmiotów, a zatem nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania, co było jego obowiązkiem i czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzję, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 Ppsa wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien powtórzyć postępowanie zapewniając w nim udział wszystkich stron postępowania. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania. MZ