IV SA/Po 43/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) as.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Koncernu E. E. S.A. Oddział E. K. w K. Rejonowy Zakład D. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska MZ Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, 5 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm. – dalej ustawa o drogach publicznych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 dalej kpa) Burmistrz Miasta T. zezwolił Energetyce K. S.A. Departament Usług i Inwestycji Rejonowy Zakład Energetyczny w T. na umieszczenie w pasie drogowym ul. R. w T. urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami / kabel energetyczny / od [...] listopada 2004r. do [...] listopada 2034r. W decyzji naliczono także opłatę roczną w kwocie 16 zł. i ustalono w pkt 4 decyzji, że powyższą opłatę należy uiszczać corocznie w wysokości określonej w decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2005r. skierowanym do Samorządowego Kolegium odwoławczego Koncern E. E. S.A. Oddział Energetyka K. w K. Rejonowy Zakład Dystrybucji w T. wniosła o stwierdzenie nieważności pkt 4 wyżej wymienionej decyzji . W uzasadnieniu podniosła m. in., iż art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych upoważnia zarządcę drogi do naliczania i pobrania jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, a nie pobierania co roku ustalonej opłaty. Wskazuje na to wykładnia językowa tego przepisu. Ustawodawca mówi o opłacie za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia, a nie umieszczenia jako zdarzenia trwałego, urządzenia w pasie drogowym. Umieszczenie jest to faktyczna czynność jednorazowa, za której dokonanie przysługuje oplata. Skoro zezwolenie jest jedno dla danego przypadku, to i ustalona opłata może być tylko jednorazowa. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 40 ust. 5 i 11 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu SKO wskazało m. in., iż przepis art. 16 § 1 kpa wskazuje na powszechnie obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Celem trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona ewentualnych praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Z tych względów do zmiany takich decyzji dopuszcza się wyjątkowo, w specjalnych trybach postępowania administracyjnego, a możliwości takich zmian są przez ustawodawcę taksatywnie wyliczone w kpa. Jedną z takich możliwości jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na podstawie zamkniętego katalogu przesłanek wymienionych w art.156 § 1kpa, a organ prowadzący postępowanie w tym trybie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach zakreślonych tym przepisem, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W rozpatrywanej sprawie wskazana przez Wnioskodawcę przesłanka nieważności decyzji zawarta jest w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W stanie prawnym obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. kwestię opłat i stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochrona dróg oraz za umieszczenie w nim urządzeń i obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg regulowały przepisy rozporządzenia Rady ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych ( Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Przepis § 10 rozporządzenia stanowił, że za umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, zarządca drogi pobiera jednorazową opłatę, ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia i stawki określonej tym przepisem. Z dniem 9 grudnia 2003 r. weszło w życie część przepisów ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953 ), w tym również regulujące kwestie ustalenia i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kompetencje do ustalania stawek jednostkowych. Przepis art. 40 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r.) stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wyróżnił spośród innych sytuacji, zajęcie pasa drogowego, sytuacje umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając "stawkę roczną opłaty". W przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót drogowych, umieszczania obiektów budowlanych, reklam oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty ustalonej jako iloczyn powierzchni, stawki i liczby dni zajęcia. Skoro ustawodawca zrezygnował z dotychczasowego uregulowania "pobiera jednorazową opłatę" na rzecz "stawki rocznej opłaty", to należy przyjąć - uwzględniając zasadę racjonalnego ustawodawcy - że uczynił to w sposób zamierzony i począwszy od [...] grudnia 2003 r. opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury nie ma charakteru jednorazowego, a jest wnoszona przez cały okres dysponowania tą powierzchnią pasa drogowego przez właściciela urządzenia. Zbliżona jest więc charakterem do opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał procedury, w jaki sposób zarządca drogi ma nałożyć obowiązek ponoszenia opłaty i pobierać ją za kolejne lata zajęcia pasa drogowego, bowiem przepis art. 40 ust.11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawy stanowi, że opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a z kolei ust. 13, że termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Kwestia ta jednak nie jest istotna bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną i nadzwyczajnym trybem jej wzruszenia. Należałoby więc wykazać, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć sytuację, gdy decyzja zastała wydana w sprawie należącej do sfery stosunków cywilnoprawnych, przy wydaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w sprawie, wydano decyzje w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie jest wystarczającą przesłanką wykazanie naruszenia prawa, należy bowiem wykazać, że naruszenie prawa było rażące. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że o rażącym naruszenia prawa nie można mówić, gdy w grę wchodzą wątpliwości interpretacyjne w stosunku do niejasno sformułowanego przepisu, bowiem w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W świetle powyższego nie można uznać za rażące naruszenie art. 40 ust. 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nałożenia na właściciela urządzenia obowiązku wnoszenia corocznie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej. W zakreślonym terminie Koncern E. E. S.A. Oddział E. K. w K. Rejonowy Zakład Dystrybucji w T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podała, że nie zgadza się z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005 r., bowiem nałożenie obowiązku wnoszenia corocznej opłaty stanowi rażące naruszenie prawa poprzez błędna wykładnię art. 40 ust.11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 13 § 1 i 2, art. 50 § 1, 53 §1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że nie znalazło przesłanek zgodnie z wnioskiem Koncern E. E. S.A. Nie jest prawda jak twierdzi koncern, że art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił o opłacie jednorazowej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej. Art. 40 ust.11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowił, że opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaś art. 40 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu , o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. Tym sformułowaniem ustawodawca w sposób jednoznaczny wyróżnił zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej używając pojęcia " stawka roczna opłaty", a nie jak np. przy obiektach budowlanych "stawka i liczba dni zajęcia". Wątpliwości budzić mogła jedynie, wobec braku uregulowań ustawowych, procedura naliczania i pobierania opłaty. Gdyby nawet uznać, że doszło do naruszenia prawa w ten sposób, że nie naliczono i nie pobrano w myśl art. 40 ust. 11, opłaty za cały okres umieszczenia urządzenia, w decyzji zezwalającej na jego umieszczenie, to i tak nie można byłoby przypisać temu naruszeniu charakteru rażącego. Wnosząc skargę do Sądu, Koncern E. E. S.A. Oddział E. K. w K. Rejonowy Zakład D. w T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. W odpowiedzi na skargę, organ SKO wniosło o jej oddalenie i wskazując, że skarga zawiera zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i SKO szczegółowo do niego się odniosła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wskazana przez Wnioskodawcę przesłanka nieważności decyzji zawarta jest w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na jego podstawie organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2001 r. (I SA 275/00,LEX nr 54178) "Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym". W niniejszej sprawie brak powyższej przesłanki. W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a konkretnie czy przepisy te stanową podstawę do wydawania przez organ decyzji określającej obowiązek corocznego uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem SKO w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata na jakie wydawane jest zezwolenie. Zdaniem strony skarżącej opłata o której mowa w art. 40 ust. 5 jest opłatą jednorazową, a określenie "roczna stawka opłaty" nie oznacza, że chodzi tu o opłatę ponoszoną corocznie. Roczna stawka opłaty jest jedynie elementem sposobu ustalania opłaty. W orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. (patrz : wyrok NSA z dnia 18.01. 2002,I SA 1506/00,LEX nr 81968). Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów prawa. Nie jest prawdą jak twierdzi skarżąca, że art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił o opłacie jednorazowej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej. Art. 40 ust.11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowił, że opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaś art. 40 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu , o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. Tym sformułowaniem ustawodawca w sposób jednoznaczny wyróżnił zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej używając pojęcia "stawka roczna opłaty". Zdaniem Sądu art. 40 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 jak i analizy całego art. 40. Gdyby przyjąć pogląd skarżącego, iż roczna stawka opłaty jest elementem, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego, to oznaczałoby iż w ust. 8 ustawodawca upoważniałby jednostkę samorządu terytorialnego do corocznego ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Takiej delegacji ust. 8 art. 40 nie zawiera. Ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200 poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu ustawodawca nie wskazał aby w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 2 opłata była jednorazowa. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż "roczna stawka opłaty" jest jedynie elementem sposobu obliczania opłaty, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego. Rzeczywiście w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], wątpliwości budzić mogła procedura naliczania i pobierania opłaty wobec braku uregulowań ustawowych. Nawet jednak w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Treścią takiego przepisu jest wskazówką interpretacyjną, którą należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości. Również argument skarżącego dotyczący ust. 11 art. 40 nie jest zasadny. Bowiem jak wynika z akt administracyjnych decyzja z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ustalała zarówno opłatę jak i udzielała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak w sentencji. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/I. Kucznerowicz MZ