IV SA/Po 434/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] grudnia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek P. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, K. K. Decyzją z [...]grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wyjaśniając, że powodem odmowy jest okoliczność, iż babcia Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni wskazując, że jej dziadek, Z. K., z uwagi na stale pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie zajmować się babcią, gdyż nie może podejmować żadnego wysiłku fizycznego, a opieka nad babcią tego wymaga. Dziadek coraz częściej sam potrzebuje pomocy; ma stwierdzoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, orzeczoną na stałe. Również żadne z dzieci babci i dziadka nie może sprawować opieki, gdyż wszystkie pracują zawodowo, dlatego jest konieczne, aby to Wnioskodawczyni podjęła się sprawowania opieki, tym bardziej, że mieszka razem z dziadkami. Jednak, jak podkreśliła Wnioskodawczyni, sprawowanie opieki ogranicza ją czasowo na tyle, że nie może aktualnie podjąć żadnej pracy. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO, opisawszy dotychczasowy przebieg postępowania i ustalony w sprawie stan faktyczny, oceniło, że odmowa przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią jest zasadna – acz z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji – gdyż Wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że pozostawanie w zatrudnieniu osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do zapewnienia opieki nie świadczy automatycznie o braku możliwości jej sprawowania przez te osoby. Tylko w wyjątkowych sytuacjach aktywność zawodowa może oznaczać brak takiej możliwości. W konsekwencji SKO uznało, że to dzieci K. K., jako osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mają obowiązek zapewnienia jej należytej opieki. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji obu instancji, a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 17 ust. 1a u.ś.r. – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozostawanie w zatrudnieniu i praca w pełnym wymiarze godzin przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie stoi na przeszkodzie sprawowaniu przez te osoby nad matką; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. – poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, choć ustalenie faktycznych możliwości sprawowania opieki nad matką bądź ich braku jest okolicznością niezwykle istotną. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organy administracji powinny wykazać, iż zobowiązani w pierwszej kolejności są w stanie sprawować osobistą opiekę nad matką, a nie poprzestać na stwierdzeniu, że mogą taką opiekę sprawować, bez poczynienia ustaleń w tym zakresie. Ustalenia organów ograniczały się jedynie do stwierdzenia, że zobowiązani wykonują pracę w pełnym wymiarze, co, zdaniem organów, nie wyklucza podjęcia osobistej opieki nad matką, która wymaga pomocy w ciągu całej doby. Założenie, że praca w wymiarze pełnego etatu nie jest przeszkodą w sprawowaniu stałej opieki, narusza, zdaniem Skarżącej, art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób dalej spokrewnionych. Zdaniem Skarżącej, skoro członek najbliższej rodziny (wnuczka) wywiązuje się ze swych obowiązków, moralnych i prawnych, wobec chorego krewnego, i wymaga to rezygnacji z zarobkowania, to taka osoba powinna otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W przeciwnym razie podważona zostałaby racjonalność ustawodawcy. Osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, które z powodu jakichkolwiek okoliczności – a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia – nie będą mogły sprawować opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. W ocenie Skarżącej art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W związku z tym zastrzeżeniem należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż przy jej wydaniu organ II instancji nie uwzględnił istotnej zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta a rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji przez SKO, w związku z wejściem w życie z dniem 01 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca z 07.12.2012 r.", w skrócie "zm.u.ś.r."). Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) mającej walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ II instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in.: wyrok NSA z 07.07.1998 r., IV SA 451/88, CBOSA; wyrok NSA z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138). W niniejszej sprawie wejście w życie przywołanej ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. najwyraźniej uszło uwadze SKO, gdyż brak jest jakiejkolwiek wzmianki o niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem omawiana nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych gruntownie zmieniła przesłanki materialnoprawne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) oraz znacząco zmodyfikowała elementy procedury przyznawania i weryfikacji takich świadczeń (zob. zwłaszcza art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Ubocznie należy wskazać, że wprowadziła ponadto do u.ś.r. zupełnie nowy rodzaj świadczenia rodzinnego – specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). Ustawa zmieniająca z 07.12.2012 r. zawiera także grupę przepisów przejściowych, spośród których najbardziej doniosłe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma jej art. 13, w myśl którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w powyższym znaczeniu należy uwzględnić zwłaszcza regulację art. 24 ust. 2 u.ś.r., z której wynika, że świadczenie rodzinne (tu: świadczenie pielęgnacyjne) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle tej regulacji zasadą jest zatem, że moment uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinuje data złożenia kompletnego wniosku. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przepis art. 13 zm.u.ś.r. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. (tj. przed dniem 01 stycznia 2013 r.) organ administracji (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) rozpatrując ów wniosek po tym dniu winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. W przypadku odpowiedzi pozytywnej winien wydać decyzję przyznającą prawo do wnioskowanego świadczenia, biorąc za podstawę przepisy dotychczas obowiązujące. Natomiast w razie odpowiedzi negatywnej, przepis art. 13 zm.u.ś.r. nie znajduje zastosowania, wobec czego organ winien przejść do rozpatrzenia wniosku na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, a więc już po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 07.12.2012 r. W świetle powyższych uwag nie stanowiło więc uchybienia zbadanie przez SKO przedmiotowego wniosku przez pryzmat przepisów dotychczasowych, obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2012 r. W ocenie Sądu, na gruncie tych przepisów organ II instancji prawidłowo przyjął, że Wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, K. K., gdyż są osoby bliżej spokrewnione (w pierwszym stopniu – dzieci) z osobą wymagającą opieki, a ich pozostawanie w zatrudnieniu nie stanowi obiektywnej okoliczności wyłączającej możliwość sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że taka interpretacja – w myśl której praca w wymiarze pełnego etatu nie stanowi przeszkody w sprawowaniu stałej opieki, o jakie mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. –przepis ten narusza. Przeciwnie, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, CBOSA), w myśl którego zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która taką opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (tak też wyrok NSA z 16.11.2012 r., I OSK 1700/12, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie wymagająca opieki K. K. posiada troje dorosłych dzieci zamieszkujących i pracujących na terenie Konina, przy czym dwoje z nich (syn A. K. i córka I. P.) jest zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, a trzecie (córka K. T.) prowadzi własną działalność gospodarczą. W tym stanie faktycznym wszystkie dzieci są zatem w stanie, przynajmniej potencjalnie, sprawować opiekę nad matką. Sam fakt pozostawania w zatrudnieniu bądź prowadzenia działalności gospodarczej pozostaje bowiem bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i na możliwość sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszą krewną K. K. – tj. jej wnuczkę P. P. – a zatem, jak trafnie przyjęło SKO, brak jest podstaw do przyznania jej (Skarżącej) wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem, jak z powyższego wynika, Wnioskodawczyni nie nabyła uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego pod rządem przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., to – zgodnie z wyżej zaprezentowaną wykładnią art. 13 zm.u.ś.r. – powinnością SKO było, w dalszej kolejności, przystąpienie do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na gruncie przepisów u.ś.r. obowiązujących w dniu orzekania, tj. w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą z 07.12.2012 r. SKO temu obowiązkowi nie uczyniło zadość, a Sąd nie mógł ww. organu w wypełnieniu tej powinności zastąpić, gdyż byłoby to równoznaczne z zastąpieniem organu administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy, ku czemu sąd administracyjny absolutnie nie ma uprawnień, skoro – jak to już wskazano na wstępie – jego ustrojowa rola ogranicza się do "kontroli" działalności organów administracji, a nie obejmuje działania "za organy". Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę SKO rozpatrzy wniosek Skarżącej na gruncie przepisów aktualnie obowiązujących (w dniu ponownego orzekania przez ten organ), a więc w szczególności z uwzględnieniem zmian w u.ś.r. wprowadzonych ustawą zmieniającą z 07.12.2012 r., i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.