IV SA/Po 439/21

Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2020 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] października 2020 roku (nr [...]), w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku A. P., odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie położonym w K. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 roku podtrzymał swoje negatywne stanowisko z dnia [...] sierpnia 2019 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na to, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad O/P. w dalszym ciągu nie dokonała ostatecznego wyboru wariantu przebiegu drogi krajowej nr [...] na odcinku O. W.-K.-K. w odniesieniu do Miasta K.. Wariant nr [...] i nr [...] zakładają przebieg DK nr [...] przez m. K.. Natomiast wariant [...] i wariant wynikowy zwany wariantem nr [...] uwzględniają przebieg DK[...] poza granicami m. K.. W związku z powyższym Prezydent Miasta K. jako zarządca drogi nie uzgodnił wnioskowanej przez Inwestora obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że w okolicznościach sprawy nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji przez zarządcę drogi właściwego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uwzględniając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 1033/20 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa W. z dnia [...] sierpnia 2019 roku, organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie nie ma to znaczenia dla sprawy. Uchylenie z tego względu zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy ponieważ planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenia kosztów postępowania w dwukrotności stawki minimalnej. Kwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie: 1) art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na stanowisko wyrażone w piśmie jednostki organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta K. - zarządcy ulicy [...], 2) art. 53 ust. 5a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że w przypadku odmowy uzgodnienia warunków zabudowy z uwagi na zamiar realizacji zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem uprawnionym do uzgodnienia jest podmiot wskazany w art. 53 ust. 4 pkt 10a wskazanej ustawy, czyli Marszałek Województwa W., którego postanowienie uchylił WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 24 listopada 2019 roku o sygn. akt IV SA/Po 1033/20), 3) art. 53 ust. 4 pkt 10a oraz ust. 5a w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez de facto odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na okoliczności objęte zakresem zastosowania tych przepisów, których organ nie powołał, jako podstawy rozstrzygnięcia, 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odmowę udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji, która nie narusza ładu architektonicznego i przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, 5) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach, 6) art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji, która pozornie znajduje oparcie w przesłance określonej w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 7) art. 11 i art. 15 w związku z art. 107 §1 pkt 6 oraz §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zostały uwzględnione. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p."). Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r., Nr 164, poz. 1588) należało ocenić jako bezzasadne, bo przedwczesne. Analiza akt sprawy wskazuje, że rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy zostało wydane jako wynik braku niezbędnych uzgodnień w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja została wyda na etapie postępowania administracyjnego, w którym organy nie dokonywały oceny ani funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, ani cechach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powodów wskazanych powyżej za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 , art. 11, art. 15 art. 77, art. 80 oraz art. 107 §3 pkt 6 oraz §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) w zakresie w jakim zostały one powiązane z brakiem uwzględnienia lub brakiem odniesienia się przez organy administracji publicznej do kwestii spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli kwestii które nie były przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia na potrzeby wydania kwestionowanych decyzji. Skarżonym organom nie można przypisać naruszenia prawa w zakresie braku należytego rozpoznania funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadniał brak spełnienia przesłanki poprzedzającej, przesłanki warunkującej dokonanie analizy urbanistycznej terenu planowanej inwestycji. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Skarżąca trafnie zarzuca organom naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 pkt 10a oraz ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2020, poz. 470 ze zm.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienia warunków inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonuję się w szczególności z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), a także z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 64 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.). Skarżąca trafnie zauważa, że Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w K. wykonuje zadania zarządcy drogi gminnej - Prezydenta Miasta K.. W konsekwencji stanowisko wyrażone w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. nie ma charakteru czynności konwencjonalnej określonej regulacją prawną art. 106 §5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazany przepis dotyczy bowiem sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ niż ten właściwy do wydania decyzji. Powyższe nie skutkuje jednak możliwością pominięcia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy kwestii oceny planowanego zamierzenia z przepisami określającymi warunki lokalizacji inwestycji na obszarach przyległych do pasa drogowego. W takiej sytuacji ocena zamierzenia inwestycyjnego nie będzie przedmiotem odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Ocena zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dokonana zostanie w postępowaniu głównym przez organ załatwiający sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy. Skarżone organy prawidłowo więc uznały, że stanowisko zawarte w pismach Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. jest materiałem dowodowym w rozstrzyganej sprawie. Analiza treści zakwestionowanych decyzji wskazuje, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak uzgodnienia wnioskowanej przez inwestora obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji przez zarządcę drogi ul. [...] w K.. Materiałem dowodowy potwierdzającym okoliczności uzasadniające "brak uzgodnienia obsługi komunikacyjnej" są pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia [...] sierpnia 2020 roku oraz z dnia [...] sierpnia 2019 roku. Z powołanych pism wynika, że brak uzgodnienia obsługi komunikacyjnej przez zarządcę drogi gminnej został usprawiedliwiony rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jest nim bowiem możliwy przebieg drogi krajowej nr [...] na odcinku O. W.-K.-K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 1033/20 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzające je postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Orzeczenie jest prawomocne. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał jednoznacznie na właściwości marszałka województwa niezależnie od właściwości wojewody do dokonania uzgodnienia w sprawie wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy w zakresie kolizji z inwestycją celu publicznego obejmującą drogę krajową nr [...] na odcinku O. W.-K.-K.. Sąd wyjaśnił, że działka, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, przedstawiona przez Prezydenta Miasta K. do uzgodnienia, położona jest na terenie przeznaczonym w planach, które utraciły moc z dniem [...] grudnia 2003 roku, pod budowę drogi krajowej. Właściwość Marszałka Województwa W. (niezależnie od właściwości wojewody) do dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydanie wskazanego powyżej wyroku nie mogło mieć istotnego wpływu na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku Sąd wskazał bowiem wyraźnie, że "w dacie podejmowania zaskarżonych postanowień nie istniały postanowienia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, które w sposób wiążący przesądzałyby trasę przebiegu drogi krajowej nr [...]. To oznacza, że postanowienia organów obydwu instancji oparte zostały na błędnych ustaleniach. Polemikę ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżącej wyrażonym w uzupełnieniu zażalenia przedstawiono dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd wziął ją pod rozwagę, jednak nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, co do tego, że niebędący aktem prawa miejscowego, Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, który nie formułuje postanowień dotyczących przebiegu drogi krajowej nr [...] przez teren działki wskazanej we wniosku Skarżącej, uzasadniał odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy". Podkreślić również należy, że Wojewoda W. jednak uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą zabudowy działki przy ul. [...] w K. (postanowienie z dnia [...] września 2019 roku nr [...]) Mając na uwadze powyższe skarżąca trafnie wskazuje, że stanowisko Prezydenta Miasta K. (pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji) mające przemawiać za odmową wydania warunków zabudowy mogło odnosić się tylko do tego, jak planowana inwestycja wpływa na gminną drogę publiczną - ulicę K. , albowiem tylko ta kwestia pozostaje w kompetencji Prezydenta Miasta K. (Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji), jako zarządcy drogi w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy za trafne uznać należało stanowisko autora skargi, który wskazuje, że Prezydent Miasta K., jako zarządca drogi gminnej, wypowiedział się w kwestiach, które na mocy przepisów art. 53 ust. 4 pkt 10a oraz ust. 5a ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, zostały zastrzeżone do uzgodnienia z Marszałkiem Województwa W.. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 180 ze zm.). Na koszty te składały się: wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł). Sąd nie ujawnił okolicznosci uzasadniających przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w dwukrotności stawki minimalnej. Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 roku oraz załączone do niego postanowienie Marszałka Województwa W. z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] rozstrzygające o odmowie możliwości uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą nie stanowiło podstawy wydania wyroku w rozumieniu art. 133 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo wraz załącznikami zostało przekazane do Sądu w trybie uzupełnienia akt administracyjnych w dniu [...] lipca 2021 roku, a zatem już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, tj. po dniu [...] lipca 2021 roku.