IV SA/Po 440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] /-/E. Kręcichwost- Durchowska /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KB/ sygn. IV SA/Po 440/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t.. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups) i § 2 ust. 2, i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. 114/01/1220- dalej rozporządzenie) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia 28 stycznia 2005 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony Skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania. Dnia 08 lutego 2005 r. doręczono Skarżącemu wezwania, w których zobowiązano Wnioskodawcę do: umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania; uzupełnienia dokumentacji- pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dnia 9 lutego 2005 r., pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zastali Skarżącego w miejscu zamieszkania, lecz ów odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego twierdząc, że takowy znajduje się u Burmistrza (co nie jest zgodne z prawdą; k. 4, 6, 13 akt administracyjnych). Odwołanie od decyzji zostało złożone przez M.W. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie; w odwołaniu podał, że "stwierdzenie, że nie umożliwił przeprowadzenie wywiadu jest oczywistym przestępstwem poświadczenia nieprawdy". W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 106 § 4 ups decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (art. 107 ups). Zgodnie z rozporządzeniem, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Dopiero po przeprowadzeniu wywiadu rodzinnego organ pomocy społecznej może, zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, wydać decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Jeśli wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, to organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. M.W. złożył skargę nr 46 do Sądu Administracyjnego, kwestionując wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję i podtrzymując wyrażone wcześniej zarzuty. Skarga ta jest tożsama w treści, jak pozostałe skargi złożone przez M.W. w 48 sprawach w okresie od 7 czerwca 2004 do 10 kwietnia 2006 r. (różni się jedynie datą, numerem skargi i sygnaturą wpisanych odręcznie w wykropkowanych rubrykach skarg (przykładowo- k. 2 akt IV SA/Po 334/05 i k. 2 akt IV SA/Po 367/05- oznaczone- odpowiednio- numerami 40 i 43). W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Rolą Sądu jest kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 kpa i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji państwowej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne), lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ winien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. II, Zakamycze 2005 s. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd.6, C.H. Beck 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 6/03/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ów ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Skarżący odmówił udzielania informacji, ale to nie oznacza, że Wnioskodawca swą postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Odmowa udzielenia informacji przez Skarżącego a w konsekwencji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest zdaniem Sądu taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc Wnioskodawca odmówił udzielenia wywiadu, jego żądanie przyznania pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej podniesionych nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12.X.1995 r.- SA/Ka 1858/94 i poglądu Komentatora, zaprezentowanego w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 321 uw. 3. W aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia dowodu doręczenia Wnioskodawcy wezwań z dnia 4 lutego 2005 r. (k. 9, 10 akt administracyjnych). W protokole z pobytu w środowisku z dnia 9 lutego 2005 r. brak opisu przebiegu zdarzenia, w toku którego Zainteresowany odmówił zgody na przeprowadzenie wywiadu, co uniemożliwia odparcie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że opisane zdarzenie miało miejsce. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 – I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego – ST 3/97/76; 17.06.1994 r. – I SA 336/94 akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka - OSP 4/96/76; S. Nitecki- op. cit. s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy- korzysta z domniemania prawdziwości ( art. 76 § 1- 3 kpa). Rozpoznając sprawę ponownie konieczne jest sprawdzenie, czy w którejkolwiek z wcześniej prowadzonych spraw z udziałem M.W. sporządzono protokół z wywiadu środowiskowego, a nadto jego aktualizację. Uwierzytelnione odpisy tych dokumentów (znanych organowi z urzędu- art. 77 § 4 kpa) winny zostać dołączone do niniejszej sprawy i podlegać ocenie w ramach swobodnej oceny dowodów- przy uwzględnieniu upływu czasu i ewentualnej zmiany okoliczności faktycznych ( art. 80 kpa). W przypadku, w którym nigdy nie uzyskano wywiadu środowiskowego od Zainteresowanego, należy do akt załączyć notatkę służbową, wskazującą sygnatury akt spraw, w których dokonano kwerendy; oświadczenie, że były to wszystkie sprawy z udziałem M.W. i oświadczenie, że w żadnej z tych spraw nie znajduje się protokół wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ponieważ wnioskowane świadczenie z pomocy społecznej dotyczy zaspokojenia potrzeb całej rodziny, wywiad środowiskowy może być odebrany nie tylko od Wnioskodawcy, ale także od każdego innego dorosłego członka rodziny (np. Małżonki). Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art.152 ppsa, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/E. Kręcichwost- Durchowska /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KB/