IV SA/Po 440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu Konińskiego z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VIII/47/03 w przedmiocie ograniczenia używania jednostek pływających na terenie powiatu konińskiego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prokurator Rejonowy w [...] (zwany dalej: skarżący), na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 r. ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Powiatu Konińskiego (zwanej dalej: Rada) nr VIII/47/03 z dnia 30 czerwca 2003 roku w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających na terenie powiatu konińskiego (zwaną dalej: Uchwała) zaskarżając ją w części obejmującej § 1 ust. 2. Uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013.1232) polegające na przekroczeniu przez Radę w przepisie § 1 ust. 2 zaskarżonej Uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określa powołany powyżej przepis ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 Uchwały. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano przepis 12 pkt 1 i 11, art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2001 r. Nr 62 poz. 672). Zgodnie z § 3 wskazanego aktu postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. U. Wielk. 2003.134.3532). Prokurator wywodził, że Uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego, a następnie wskazał, że w § 1 ust. 2 Rada uchwaliła, że zakaz używania sprzętu pływającego napędzanego silnikami spalinowymi na wszelkich jeziorach powiatu konińskiego nie dotyczy: Policji, Wojewódzkiego Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, Państwowej Straży Rybackiej, Społecznej Straży Rybackiej, nadzoru wodnego i służb kontroli środowiska oraz innych jednostek związanych z utrzymaniem cieków i zbiorników wodnych, podmiotów posiadających pozwolenie wodno-prawne na rybackie korzystanie z wód. Analiza powyższego przepisu pozwala – zdaniem Prokuratora – na stwierdzenie, że w istotny sposób narusza on regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 116 ust. 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący argumentował, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na zasadzie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania tych organów, które je ustanowiły. Hierarchia źródeł prawa został wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Zaskarżona uchwała jest tymczasem aktem prawa miejscowego. W stanowieniu tego prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami zakreślonymi przez przepisy rangi ustawowej. Nie mogą one zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających na niektórych akwenach stanowi art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 116 ust. 4 ustawy ograniczenia te nie mogą jednak dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb, ale wskazał generalnie na jednostki, wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Zatem, nie jest istotne do kogo należy jednostka pływająca, ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Zgodnie z treścią art. 116 ust. 4 ustawy zakazy lub ograniczenia nie dotyczą wszystkich podmiotów, które realizują określone w nim cele, a więc bezpieczeństwo publiczne lub utrzymanie cieków i zbiorników wodnych. Ograniczenie kręgu tych podmiotów dokonane w zaskarżonej uchwale jest zatem niezgodne z prawem, ponieważ sam ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Z drugiej strony, katalog celów wskazany w ustawie - bezpieczeństwo publiczne i utrzymanie cieków i zbiorników wodnych - jest zamknięty. Zatem zwolnienie z zakazów w zaskarżonej uchwale również "podmiotów posiadających pozwolenie wodno-prawne na rybackie korzystanie z wód" stanowi istotne przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż podmioty te używają jednostek pływających nie do celów bezpieczeństwa publicznego lub utrzymania cieków i zbiorników wodnych, a na pewno nie tylko i wyłącznie. Rada Powiatu obowiązana była przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w przedmiocie tworzenia aktu prawa miejscowego. Przekroczenie tego upoważnienia daje podstawę do przyjęcia, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta bez podstawy prawnej. Powinna ona bowiem respektować unormowania zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Uchwała utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę w dniu 24 kwietnia 2014 r. uchwały nr XL/321/2014 w sprawie zakazu i ograniczenia używania jednostek pływających na terenie powiatu konińskiego. Organ wskazał także, że podejmując Uchwałę miał na celu uszczegółowienie przepisu ustawowego, nie zaś wyłączenia podmiotowe. Wszelkie wskazane w Uchwale jednostki były jednostkami powołanymi do zabezpieczenia bezpieczeństwa na jeziorach i ich wskazane wydawało się zasadne. Uwzględniając jednak wątpliwości Prokuratora Rada podjęła nową uchwałę, zgodnie z jego stanowiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazuje art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2007 r., II FSK 1259/06, LEX nr 494285). W tym miejscu wskazać należy, że postanowieniu z dnia 29 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 445/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wprawdzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która wskazuje "sprawę rozpoczętą w sądzie pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone." (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 44). Jednakże – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt wykonawczy - np. akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd przestał obowiązywać. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego – uchwałę rady powiatu, akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe. Akt prawa miejscowego - np. uchwała rady powiatu, przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem, czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (postanowienie z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 279/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) "inną przyczynę", o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania w zawisłej przed sądem sprawie, stanowił podjęcie przez organ uchwałodawczy uchwały, którą uchylono zaskarżoną Uchwałę. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w konsekwencji działań podjętych przez Radę (podjęcie w dniu 24 kwietnia 2014 r. uchwały nr XL/321/2014 w sprawie zakazu i ograniczenia używania jednostek pływających na terenie powiatu konińskiego, która w § 2 pkt 2 stwierdza, że traci moc Uchwała zaskarżona w niniejszym postępowaniu) orzekanie w sprawie skargi Prokuratora o stwierdzenie nieważności Uchwały stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość tę wywołało skuteczne wyeliminowanie zaskarżonej Uchwały z porządku prawnego przez właściwy organ. Zniknął zatem przedmiot kontroli sądowej i w konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe a żaden podmiot wymieniony w Uchwale, już nie obowiązującej, nie nabył praw, które mogłyby mieć konsekwencje prawne pod rządami "nowej" uchwały. Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.