IV SA/Po 440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi K.G. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej . Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Burmistrz J. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 zwanej dalej jako "u.p.s.") rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 826) odmówił udzielenia A.W. (dalej jako "Skarżący") pomocy w formie zasiłku celowego na: - pokrycie kosztów leczenia, - leczenie prywatne , - zasiłku dla bezrobotnych, - zakup żywności, - zakup środków czystości i środków do higieny osobistej, - zakup 2 par okularów, - na zakup kubła na śmieci i wywóz śmieci, - pokrycie zniszczonego mienia, - usunięcie szkód powstałych po nadmiernych opadach, - zakup piasku z solą, - na pokrycie kosztów związanych z wynajęciem firmy, która będzie dbać o chodnik przy posesji, - zaległe leczenie medyczne. Organ I instancji wyjaśnił, ze powodem odmowy przyznania pomocy był brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym i dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową. Organ wyjaśnił, również, że w dniu [...] lutego 2015 r. pracownicy socjalni przeprowadzili rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego przekazali skarżącemu wezwanie do uzupełnienia dokumentów. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący poinformował, że nie chce korzystać z lekarza rodzinnego, lecz tylko z pomocy specjalistów, dlatego potrzebuje środków na leczenie prywatne., a także o tym, że nie stawi się na Komisję do Spraw Orzekania Niepełnosprawności ponieważ jego stan może ulec poprawie, musi mieć tylko zapewniony stały dostęp do świadczeń zdrowotnych oraz możliwość leczenia prywatnego. Organ I instancji zaznaczył, że pomimo wezwania Skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Skarżący nie jest zarejestrowany w PUP. Zamieszkuje wspólnie z bratem, lecz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Posiada ziemię o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, której nie wlicza się do dochodu, ponieważ nie przekracza 1ha przeliczeniowego. Jest również właścicielem nieruchomości przy ul. S. [...] o powierzchni [...] ha oraz przy ul. S. [...] o powierzchni [...]ha. Zdaniem Organu I instancji posiadany przez Skarżącego majątek powinien w pierwszej kolejności służyć mu do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Jak wskazał Organ I instancji Skarżący nie wykazuje żadnego źródła dochodu, jednak posiada majątek, którego nie wykorzystuje. Organ I instancji wskazał, że odmówił udzielenia pomocy finansowej ze względu na nieuzupełnienia dokumentów mimo wezwania, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i dysproporcje między wykazanym brakiem dochodu, a sytuacją majątkową, z uwagi na to, że Skarżący nie posiada statusu osoby bezrobotnej, nie posiada stopnia niepełnosprawności, ani niezdolności do pracy oraz, że nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego obecny stan zdrowia oraz niezdolność do pracy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.W. podnosząc, iż nie zgadza z podjętym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że przepis art. 11 ust. 1 u.p.s. przewiduje, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium Organ I instancji podjął wszelkie możliwe sposoby, którymi dysponował, by w pełni zebrać materiał dowodowy w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i materialnej Skarżącego, jednak ten uniemożliwił pełne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego. Jak zaznaczył organ odwoławczy pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom potrzebującym przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bierna bądź wyłącznie roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Z tego też powodu Kolegium uznało, że Organ I instancji wydał decyzję zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodził się A.W. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. ustanowiony z urzędu Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że Skarżący wyraził gotowość do podjęcia współpracy przyjmując pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad środowiskowy, a także składając oświadczenie o stanie majątkowym oraz o tym z czego obecnie się utrzymuje. Samo niezłożenie oświadczenia czy też dokumentów, nie oznacza, że Skarżący odmówił wykonania ciążącego na nim obowiązku współdziałania z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. W jego ocenie literalna wykładnia przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że odmowa przyznania świadczenia może wynikać z braku współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jednak postępowanie Skarżącego w żaden sposób nie utrudniło polepszenia jego sytuacji życiowej. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że Skarżący spełnił przesłanki z art. 7 i 8 u.p.s., jest ono bowiem osobą od dłuższego czasu bezrobotną, żyjącą w skrajnej biedzie, której stan zdrowia i obecna sytuacja na rynku pracy uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Skarżący jako osoba bezrobotna i schorowana, bez środków na bieżące potrzeby, a także samotnie prowadząca gospodarstwo rolne, nie powinien zostać pozbawiony opieki medycznej, środków na odbudowę domu, na zakup żywności oraz innych rzeczy które zamierzał zakupić w ramach zasiłku celowego. W ocenie Pełnomocnika Skarżącego uzasadnienie odmowy przyznania pomocy należy uznać za niepełne i niewystarczające. Okoliczność braku współpracy powinna wynikać ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Ponadto podniósł on, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek zebrania dowodów na okoliczność trudnej sytuacji życiowej Skarżącego, bowiem mógł we własnym zakresie zwrócić się do Urzędu Skarbowego oraz Publicznych i Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w celu ustalenia sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy odmawiającą przyznania Skarżącemu zasiłku celowego decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Jak wynika z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s. wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a u.p.s.). Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia społecznej (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Z kolei jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, iż ustalenie sytuacji osobistej czy też stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego oraz niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ustalenie tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej i w konsekwencji pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 482/14 (dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl), że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Ponadto na co zwrócił uwagę Pełnomocnik Skarżącego, decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Skarżący złożył w organie pomocy społecznej 12 wniosków o przyznanie zasiłku celowego na: - pokrycie kosztów leczenia, - leczenie prywatne , - zasiłku dla bezrobotnych, - zakup żywności, - zakup środków czystości i środków do higieny osobistej, - zakup 2 par okularów, - na zakup kubła na śmieci i wywóz śmieci, - pokrycie zniszczonego mienia, - usunięcie szkód powstałych po nadmiernych opadach, - zakup piasku z solą, - pokrycie kosztów związanych z wynajęciem firmy, która będzie dbać o chodnik przy posesji, - zaległe leczenie medyczne. Celem ustalenia sytuacji materialnej Skarżącego, organ I instancji, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną: - decyzji starosty o uznaniu lub odmowie uznania za osobę bezrobotną, utracie statutu osoby bezrobotnej, o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu, wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, świadczenia szkoleniowego, stypendium, dodatku aktywizacyjnego albo oświadczenia o pozostawaniu w ewidencji bezrobotnych lub poszukujących pracy, - zaświadczenia ZUS albo oświadczenia, czy Skarżący znajduje się w ewidencji świadczeniobiorców i osób ubezpieczonych, - zaświadczenia KRUS czy Skarżący znajduje się w ewidencji świadczeniobiorców i osób ubezpieczonych, - zaświadczenie lekarskie lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności potwierdzające chorobę oraz dokumenty potwierdzające wysokość wydatków związanych z leczeniem - podatku od nieruchomości albo oświadczenia o powierzchni posiadanych nieruchomości gruntowych oraz informacji o ewentualnej dzierżawie gruntu oraz dochodach z tego tytułu, - zaświadczenia albo oświadczenia o dochodach uzyskanych z pozarolniczej działalności gospodarczej, - inne dokumenty mogące mieć wpływ na ocenę sytuacji rodziny i możliwości udzielenia pomocy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Skarżący został pouczony, iż nieprzedłożenie stosownych dokumentów spowoduje wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy. Skarżący mimo wezwania organu I instancji nie uzupełnił brakujących dokumentów. Ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego oświadczył, iż nie stanie przed Komisją do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Nie bez znaczenia pozostaje również postawa Skarżącego w trakcie wywiadu środowiskowego. Nie pozwolił on bowiem pracownikom socjalnym wejść do wszystkich pomieszczeń nieruchomości, którą zamieszkuje. Okoliczność ta pozostaje o tyle istotna dla sprawy, że cześć wniosków Skarżącego dotyczyła utrzymania nieruchomości oraz usunięcie szkód m.in. po nadmiernych opadach. Takie działanie Skarżącego, uniemożliwiające rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także jego roszczeniowa postawa, w ocenie Sądu pozwalały organowi administracji na zastosowanie regulacji zawarte w art. 11 ust. 2 u.p.s. i wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że rolą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna spełnia więc jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Zaznaczyć należy, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i to od uznania organu zależy czy w sprawie występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. W sytuacji gdy strona utrudnia ocenę tych przesłanek zasadne jest wydanie o odmowie udzielenia pomocy. Zwrócić należy również uwagę , że organ I instancji wyjaśnił, iż budżet jakim dysponuje w 2015 r., nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie każdego z 250 wniosków o pomoc, które wpływają do organu każdego miesiąca. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej zawartego w skardze oraz piśmie z dnia [...] października 2015 r. Sąd wskazuje, że wykazanie przez Skarżącego inicjatywy w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania żądanych zasiłków, w sytuacji gdy Skarżący nie podejmuje współpracy z organem pomocy na innych płaszczyznach. Tym samym mimo niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej Skarżącego, organ był uprawniony do odmowy udzielenia żądanej formy pomocy. Ponadto chybione w ocenie Sądu są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania związane z nienależytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, bowiem co już zostało wyżej wykazane, wynikało to z postawy skarżącego w stosunku do pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, iż obydwie zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nie naruszają przepisów prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).