IV SA/Po 441/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z [...]r. nr [...] /-/E.Kręcichwost-Duchowska /-/G.Radzicka /-/P.Miładowski KB/ Decyzją z dnia [...]r. nr [...]działający z upoważnienia Burmistrza J., Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.na podstawie art. 104, 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz §2 ust. 2 i §7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współdziałania ze strony skarżącego. Podkreślono, że w dniu [...] stycznia 2005 r. wysłane zostało do skarżącego wezwanie, w którym zobowiązano wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w oznaczonym terminie i godzinie, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Tymczasem pracownicy socjalni nie zastali nikogo w domu skarżącego, a podczas drugiej wizyty skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego twierdząc, że takowy znajduje się u Burmistrza co w ocenie organu nie jest zgodne z prawdą. W odwołaniu od decyzji skarżący stwierdził, że obraża ona obowiązujący stan prawny, a stwierdzenie, że uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest przestępstwem poświadczenia nieprawdy. Odwołanie zostało złożone w terminie. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1, 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 30 marca 2005 r. nr SKO-218/05 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a według art. 107 wymienionej ustawy wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Napisano, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Podkreślono, że dopiero po przeprowadzeniu wywiadu rodzinnego organ pomocy społecznej może, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wydać decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Uznano, że jeżeli wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu to organ I instancji prawidłowo postąpił umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez M. W. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 wymienionej ustawy organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 cytowanej ustawy. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 omawianej ustawy niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 wymienionej ustawy, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Stroną natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Jak wynika z adnotacji na protokole, w trakcie pierwszej wizyty, w domu skarżącego nie było nikogo, mimo, że wizyta była w terminie ustalonym wcześniej i znanym skarżącemu, natomiast w trakcie drugiej wizyty skarżący w domu był, ale nie chciał rozmawiać z pracownikami socjalnymi. Powyższe fakty nie oznaczają jednak, że skarżący swoją postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 wymienionej ustawy organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Odmowa udzielenia informacji przez skarżącego a w konsekwencji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest zdaniem Sądu taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc skarżący odmówił udzielenia wywiadu, jego żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Należy podkreślić, że zostało wadliwie skonstruowane wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia [...]stycznia 2005 r. Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 Kpa mogą być jedynie określone braki formalne podania. Nie jest brakiem formalnym okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski KB/