IV SA/Po 445/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1-2, art. 26 ust. 1-2, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) odmówił M. F. przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji napisano, że wniosek dotyczący syna wnioskodawczyni, D. F., wpłynął do organu dnia [...] r. i obejmował okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Z posiadanych dokumentów wynika, że dnia [...] r. M. F. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci, A. F. i D. F., nie wnioskując o przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wskazano, że decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] przyznano stronie zasiłek rodzinny na dzieci. Wskazano, iż dnia [...] r. strona dostarczyła decyzję ZUS – Inspektoratu w R. o przyznaniu jej, na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego, zasiłku wychowawczego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Wskazano, że po korespondencji z pełnomocnikiem strony, wnioskodawczyni dnia [...] r. złożyła w organie wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego zasiłku. Organ I instancji napisał również, że z przepisów przejściowych nie wynikał obowiązek przejęcia od [...] r. spraw prowadzonych przez ZUS do dnia [...] r. W ocenie organu I instancji strona winna w [...] r. wnioskować o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i poinformować o toczącym się postępowaniu przed sądem, ponieważ prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Złożony wcześniej wniosek dałby organowi możliwość wydania stosownej decyzji lub zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 9, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przyznanie stronie wnioskowanego prawa napisał w uzasadnieniu, że nieuzasadnione – w świetle wyroku Sądu Apelacyjnego - okazało się stanowisko organu rentowego, który w [...] r. odmówił objęcia strony obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a co za tym idzie, wypłaty świadczeń. W momencie zmiany przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, w [...] r., sprawa była w toku a żaden z organów obowiązanych do ustalania świadczeń, czy to przed kwietniem 2004 r. czy po kwietniu 2004 r., nie poinformował strony o zmianie w przepisach. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji napisano, że strona miała wiedzę o zmianie przepisów od maja 2004 r., bowiem w oparciu o te przepisy złożyła wtedy wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na synów A. i D. Wskazano, że ze świadczeń odwołująca się korzysta nieprzerwanie od maja 2004 r., a w formularzu wniosku jest zaznaczone, że – oprócz zasiłku rodzinnego – osoba ubiegająca się o świadczenie może korzystać także z dodatków przysługujących do zasiłku rodzinnego, jeżeli przedstawi okoliczności dające jej prawo do tych świadczeń. Kolegium wskazało, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. W ocenie organu II instancji strona winna w maju 2004 r. złożyć wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i poinformować organ I instancji i toczącej się sprawie. Pozwoliłoby to na zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M. F. powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, że przewlekłość postępowania sądowego oraz zmiana przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych nie może obciążać jej w żaden sposób oraz podkreśliła, że nie uczyniła nic, co pozwalałoby na stwierdzenie, że zaniedbała jakiekolwiek obowiązki w staraniu się o środki na utrzymanie i wychowanie swojego dziecka. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ustawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wylicza dodatki, które przysługują do zasiłku rodzinnego, w tym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W myśl art. 10 ust. 1 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wskazany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, na wskazany w tym przepisie okres, uzależniony od liczby urodzonych dzieci podczas jednego porodu lub legitymowania się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych precyzuje, że dodatek nie przysługuje, jeżeli – między innymi – osoba uprawniona do urlopu wychowawczego bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Każdy dodatek do zasiłku rodzinnego – a więc także analizowany dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – jest wobec tego zasiłku świadczeniem pochodnym. Aby otrzymywać zasiłek rodzinny wnioskodawca musi spełniać kryteria przyznania zasiłku rodzinnego; aby otrzymywać zasiłek rodzinny wraz z danym dodatkiem musi spełniać również dodatkowe kryteria przyznania danego dodatku. Utrata prawa do zasiłku rodzinnego powoduje – automatycznie – zaprzestanie wypłacania również dodatku/dodatków. W niniejszej sprawie Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmienił niekorzystną dla skarżącej decyzję ZUS Oddział w [...] orzekając, że skarżąca od 03 stycznia 2003 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji napisał, że skarżąca dostarczyła kopię decyzji ZUS z dnia [...] r. znak: [...] przyznającej M. F. prawo do zasiłku wychowawczego i określającej jednorazową spłatę zaległego zasiłku wychowawczego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Wobec mającej w międzyczasie miejsce zmianie przepisów, po dniu 30 kwietnia 2004 r., zgodnie z art. 48 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organem przyjmującym wnioski o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłatę stał się dla skarżącej, z racji miejsca zamieszkania, Burmistrz Gminy [...]. Ponieważ wówczas sprawa skarżącej przed sądem powszechnym była w toku, skarżąca składając dnia 04 maja 2004 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, na obu synów, nie zakreśliła żadnego z dodatków. Zgodnie z cytowanym w pouczeniu formularza przepisem z art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednym z warunków uzyskania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest pozostawanie w zatrudnieniu (od dnia 06 lipca 2007 r. przepis mówi o pozostawaniu w stosunku pracy) przez okres co najmniej 6 miesięcy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Wskazać przy tym należy, iż w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywała znowelizowana ustawa o świadczeniach rodzinnych z dodanym już art. 59 ust. 2, który przewiduje kontynuację świadczenia dla osób, które otrzymywały do dnia 30 kwietnia 2004 r. zasiłek wychowawczy. Zgodnie z art. 365 §1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a zgodnie z art. 366 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tym samym także organy administracji orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia Sądu, będąc faktem i treścią tego orzeczenia związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Sens przepisu art. 365 §1 Kodeksu postępowania cywilnego polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania zarówno innych sądów jak i organów państwowych oraz organów administracji publicznej. Taki wymóg zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1999 sygn. akt IV SA 2543/98 Lex nr 48643. Przedłożony wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. wywołuje skutki "ex tunc", co skutkuje koniecznością przyznania świadczenia również za cały okres urlopu wychowawczego. Kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest określenie, na którym organie ciąży obowiązek wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 01 maja 2004 r. do dnia 31 marca 2005 r. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym, zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Powyższa regulacja jest zasadą, od której na mocy przepisów przejściowych (rozdział 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych), w okresach od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., wprowadzono liczne odstępstwa. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 świadczenia rodzinne w pierwszym okresie przejściowym przyznawały i wypłacały organy gminy o ile osoba ubiegała się o dodatki lub świadczenia określone w art. 10 – 12 i art. 17. Jednocześnie dla organów rentowych zastrzeżono procedowanie w ściśle określonych sprawach, enumeratywnie wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 49 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od dnia 01 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. świadczenia rodzinne w zakresie zasiłku rodzinnego i dodatków z art. 9-15 przyznawał i wypłacał organ właściwy. Natomiast z mocy art. 50 ust. 4 ustawy osobie niewymienionej w art. 48 i 49, a uprawnionej do świadczeń rodzinnych, świadczenie przyznaje organ właściwy. Do takich właśnie osób należy skarżąca, której ZUS wypłacił zasiłek wychowawczy za okres do dnia 30 kwietnia 2004 r. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o ustalenie prawa do przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego skarżąca mogła wystąpić i wystąpiła dopiero po uzyskaniu korzystnego dla niej wyroku sądu powszechnego – sądu ubezpieczeń społecznych oraz uzyskaniu decyzji ZUS o przyznaniu zasiłku wychowawczego za okres do dnia 30 kwietnia 2004 r. (decyzji z dnia [...] r. - karta nr 7 akt administracyjnych). Zważyć należy, iż w świetle art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego zasiłku skarżąca mogła złożyć do Prezesa ZUS wyłącznie do dnia 31 sierpnia 2005 r. Z dniem 1 września 2005 r. nastąpiło przekazanie realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych wójtom, burmistrzom lub prezydentom miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Tym samym po dniu 1 września 2005 r. wyłącznie Burmistrz Gminy [...] miał uprawnienie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Jednocześnie wskazać należy, iż nowelizując ustawę o świadczeniach rodzinnych od 01 września 2005 r., ustawodawca dodał do art. 49 ust. 4, zgodnie z którym świadczenia rodzinne przysługujące danej rodzinie wypłaca jeden podmiot realizujący te świadczenia. Wprowadzając ten przepis do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca ustanowił więc domniemanie właściwości organu gminy we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, w tym także dotyczących okresu od 01 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. (por. Aneta Korcz, Wojciech Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz" wyd. C.H. BECK W-wa 2007, str. 422). W ocenie Sądu analizowany przepis zawiera wskazówkę postępowania również w takiej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca. To Burmistrz Gminy [...], który jest organem I instancji w sprawie przyznania świadczeń od dnia 01 września 2005 r., zobligowany był przyznać i wypłacić skarżącej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za wnioskowany przez nią okres, tj. za okres od dnia 01 maja 2004 r. do 31 marca 2005 r. Wyłącznie bowiem do tego organu, jako właściwego do złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego dodatku po dniu 1 września 2005 r., skarżąca mogła zwrócić się z takim wnioskiem. Za taką wykładnią przemawia także treść przepisów określających, z jakich środków wnioskowany zasiłek jest wypłacany. Z regulacji zawartej w art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że środki na wypłatę tego świadczenia pochodziły z budżetu Państwa, przekazywane w formie dotacji celowej. Powyższe oznacza, że wraz ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, środki finansowe na wypłatę przedmiotowych świadczeń mają wyłącznie organy, w których gestii jest wydawanie decyzji administracyjnych w tych sprawach. Nie ma więc przeszkód natury budżetowej, aby środki na wypłatę zasiłku za okres spornych trzech miesięcy wypłacone zostały z funduszy przekazanych na wypłatę dodatków do zasiłku rodzinnego z budżetu Państwa. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, przy czym cytowany przepis obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu zasadną jest argumentacja Kolegium, że skarżąca, skoro złożyła w maju 2004 r. wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, to wiedziała o zmianie przepisów, a w formularzu wniosku jest zaznaczone, że osoba ubiegająca się o świadczenie może korzystać także z dodatków przysługujących do zasiłku rodzinnego, jeżeli przedstawi okoliczności dające jej prawo do tych świadczeń. Jednak argument Kolegium, że skarżąca, składając wniosek w maju 2004 r. powinna poinformować organ I instancji toczącej się sprawie sądowej, z tą myślą i wiedzą, że pozwoliłoby to na zawieszenie postępowania, w ocenie Sądu jest za daleko idący. To organy administracji, zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca nie jest prawnikiem i nie musi znać prawa administracyjnego, zarówno materialnego jak i procedury. To organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Złożenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna postępowanie administracyjne, w trakcie którego organy administracji są obwiązane przestrzegać zasad postępowania, w tym również zasad ogólnych. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę wiedzy i czynności będących domeną organu administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej I instancji zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o przyznanie przedmiotowego dodatku do zasiłku, po przeprowadzeniu postępowania na okoliczność istnienia uprawnienia do otrzymania tego świadczenia, wniosek ten uwzględnić. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...]. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT