IV SA/Po 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M S-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. S. (zwana dalej również "skarżącą") powołując się na art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") zwróciła się do Starosty [...] w W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę numer [...] w części stanowiącej dawną parcelę numer [...] wywłaszczoną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34 poz. 158). Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił skarżącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę numer [...] w części stanowiącej dawną parcelę numer [...], położoną w obrębie wsi S., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] W uzasadnieniu wskazano, że właścicielem nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej S. tom [...] o łącznej pow. [...] ha, był H. S.. Obejmowała ona grunty położone w obrębach S., T. i C. . Dawna parcela katastralna numer [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa, na mocy art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945. Nr 3 poz. 13 ze zm.; zwanego dalej "dekretem PKWN"). Ponadto wskazano, że w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, że aktualna działka numer [...] w części stanowiącej taflę Jeziora T. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, bowiem nie była przydatna do produkcji rolnej, ani nie pozostawała w związku funkcjonalnym z działalnością rolniczą, nie była też wykorzystywana w gospodarce rybackiej. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. albowiem pozbawienie praw do nieruchomości nie nastąpiło w przypadkach, o których mowa we wskazanym punkcie. Nie ma zastosowania również przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. bowiem w treści dekretu PKWN, który nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, nie ma przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za przejęte nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.S. Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość objęta prowadzonym postepowaniem została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 1962 r. W przedmiotowej sprawie doszło więc do nacjonalizacji, a nie wywłaszczenia, względem którego można zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniach za pozbawienie praw. Zdaniem Wojewody nawet gdyby przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierały definicji legalnej wywłaszczenia, to nie zachodzi kolejna przesłanka do jego ustalenia. Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. 2001 nr 115 poz. 1229 z poźn. zm., zwanej dalej "Prawo wodne z 2001 r."), tak samo jak Prawo wodne z 1962 r., nie przewidują bowiem administracyjnoprawnej możliwości uzyskania odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. Jak zaznaczył Wojewoda, ustawodawca przyjął na siebie odpowiedzialność za wywłaszczenia przeprowadzone w uprzednim ustroju, aby zrealizować zawartą w Konstytucji zasadę prawa do słusznego odszkodowania w przypadku dokonywanych wywłaszczeń. W art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca wprowadził legalną definicję wywłaszczenia. Wywłaszczeniem jest więc pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości w drodze decyzji, będącego aktem indywidualnym i konkretnym. Zdaniem Wojewody ustawodawca celowo dokonał zabiegu wyłączenia z zakresu zastosowania przepisów omawianej ustawy nacjonalizacyjnej, rozumianej jako pozbawienie praw rzeczowych w drodze aktu generalnego i abstrakcyjnego W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 1 ust 1 Prawa wodnego z 1962 r. zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, iż za grunt stanowiący jezioro przejęty na rzecz Skarbu Państwa nie jest należne odszkodowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej przejęcie nieruchomości w trybie ustawy Prawo wodne było wywłaszczeniem, a formą wywłaszczenia był akt prawny, a nie decyzja administracyjna. Skutek jednakże jest zawsze ten sam, co zdaniem skarżącej nie może różnicować dwóch podmiotów, jednego któremu odebrano nieruchomości w trybie aktu prawnego, a drugiego któremu odebrano nieruchomość w drodze decyzji. Naruszało by to niewątpliwie konstytucyjną zasadę równości. Każde bowiem odjęcie własności czy też nawet jej ograniczenie zarówno dzisiaj jak i nawet w poprzednim ustroju jest klasyfikowane jako wywłaszczenie. Ponadto przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie uzależnia przyznania odszkodowania od tego, czy pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem czy tez nie. W ocenie skarżącej stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. bowiem nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Takim przepisem jest art. 128 ust. 1 .u.g.n. zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Dalej wskazano, że pojęcie wywłaszczenia powinno być interpretowana szeroko. Za wywłaszczenie uznaje się bowiem również sprzedaż nieruchomości w akcie notarialnym na cele publiczne, wydzielenie działek gruntu pod drogi, czy też ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez sieci przesyłowe. Każde pozbawienie lub ograniczenie własności należy uznać, za wchodzące w definicję wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewoda zaznaczył, że art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) wyłącza zastosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w niniejszej sprawie złożony został w oparciu o przepisy art. art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że odszkodowanie nie mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 u.g.n. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje nieruchomości przejęte w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. Tym samym pogłębionej analizy wymagało, czy odszkodowanie to mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że omawiany przepis może mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Pogląd ten aktualnie nie budzi sporu w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, iż nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie natomiast obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Brzmienie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości, iż nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Tym samym nie wymaga on, aby warunkiem ustalenia odszkodowania było uprzednie pozbawienie prawa własności w drodze orzeczenia o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, a pozbawienie tego prawa nastąpiło bez odszkodowania. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony niniejszego postępowania. Tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zauważyć jednak trzeba, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Analizowany przepis zawiera jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu obowiązującego prawa, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie Zdaniem Sądu przepisu tego nie może stanowić wskazany przez skarżąca art. 128 ust. 1 u.g.n. bowiem przewiduje on ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który winien być uwzględniony w procesie wykładni, gdyż ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy zwrócić uwagę na definicję legalną wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2192/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Tym samym dokonana na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne nacjonalizacja wód stanowiących uprzednio własność prywatną, jakkolwiek stanowiła pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, to jednak nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przepisem tym nie może być również wskazany w skardze art. 14 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, bowiem przepis ten nie był przepisem obowiązującym dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 17 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego wprawdzie przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania, jednak dotyczy on kwestii trwałego zajęcia w sposób naturalny przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody. W konsekwencji przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie kwestionuje, że w przypadku skarżącej doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, jednak wbrew twierdzeniom skarżącej w stan faktyczny niniejszej sprawy tylko w części odpowiada hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd nie kwestionuje również zaprezentowanego w skardze stanowiska, że zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można zawężać do sytuacji, w której mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. Ustawodawca w przepisie tym nie posługuje się pojęciem wywłaszczenia, a pozbawienia praw do nieruchomości. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie do każdego rodzaju pozbawienia praw do nieruchomości, przy czym ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę ustalenia odszkodowania, a mianowicie obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania w takiej sytuacji. Drugiej ze wskazanych przesłanek stara się nie zauważać skarżąca, prezentując stanowisko, iż obecnie obowiązujące przepisy przewidują, iż każde pobawienie własności wiąże się z koniecznością ustalenia odszkodowania. Tymczasem jak słusznie uznały organy rozpoznające niniejszą sprawę obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazać trzeba, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, tj. jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W przypadku braku regulacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli, i ich następców prawnych, których nieruchomości zostały przejęte w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, Sąd nie może wchodzić w kompetencje ustawodawcy. Tym samym brak stosownych regulacji uniemożliwiał organom administracji uwzględnienie wniosku skarżącej. Nie można bowiem uznać, że odszkodowanie w trybie u.g.n. jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu bowiem Wojewoda dokonując prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. trafnie stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. Sąd nie stwierdził również, aby naruszone zostały wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP, czy też w sprawie istniały wątpliwości mogące uzasadniać wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co w niczym nie ogranicza praw strony w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.