IV SA/Po 446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia [..] kwietnia 2007 r., nr [..] Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania B.P. od decyzji Starosty J. z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...] w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku, utrzymał decyzję w mocy. Dnia [...] lutego 2007 r. B.P. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna. Do karty rejestracyjnej dołączył kopie posiadanych świadectw pracy oraz dokumenty potwierdzające prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wcześniej renty inwalidzkiej) przysługujące skarżącemu za okres do dnia [...] marca 2006 r. Oświadczył również, że odwołał się od ostatniej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta J. uznał skarżącego za osobę bezrobotną i odmówił przyznania zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od decyzji B.P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na bardzo trudną sytuację finansową spowodowaną wstrzymaniem renty inwalidzkiej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dniem [...] marca 2006 r. Podał, iż pozostaje on bez środków na utrzymanie. Jednocześnie wyjaśnił, że oczekuje na rozstrzygnięcie przez Sąd w Łodzi sprawy o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 128 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda W. wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przy czym do okresu tego zalicza się również okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewoda wskazał, że B.P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] lutego 2007 r. Dołączył do akt sprawy dokumenty potwierdzające okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] marca 1996 r. do [...] marca 2006 r. (decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.). Zdaniem organu, do okresu uprawniającego do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy (to jest w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] lutego 2007 r.), należało zaliczyć okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy do dnia [...] marca 2006 r. – wynoszący 225 dni. Skarżący nie spełnił zatem warunku do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda zaznaczył, że zarzuty odwołania nie dały podstaw do zmiany decyzji , ponieważ uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustalane na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mają charakteru uznaniowego. W skardze B.P. wniósł o ustalenie czy istnieje tzw. okres odwoławczy i czy data wstrzymania wypłaty renty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych powoduje wstrzymanie zasiłku dla bezrobotnych. Z posiadanej przez niego wiedzy wynika, że rozstrzygnięcie sprawy o zasiłek może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie skarżącego, do tego czasu nie można orzec o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy lub podjął i prowadził innego rodzaju aktywność zawodową lub gospodarczą spośród wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a-i ustawy. Przy spełnieniu określonych przepisami warunków, do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych wlicza się także okresy służby wojskowej, urlopu wychowawczego, pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy. Orzekając o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych organy stwierdziły, że w odniesieniu do skarżącego suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o rejestrację, jest krótsza niż 365 dni. Wojewoda W. wyjaśnił, że zaliczeniu podlegał jedynie okres pobierania przez B.P. renty z tytułu niezdolności do pracy przysługującej mu do dnia [...] marca 2006 r., łącznie wynoszący 225 dni. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie spełniało wymogów procedury administracyjnej określonych przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jest. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to w szczególności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jednocześnie postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż składając wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna, B.P. załączył kopie posiadanych świadectw pracy i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzających prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługujące mu za okres do dnia [...] marca 2006 r. Jednocześnie oświadczył, ze odwołał się od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej odmowy przyznania renty. Organ nie odniósł się do tego oświadczenia w uzasadnieniu decyzji naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Uchybił także art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie przyczyn, z powodu których określonym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Również organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania w omawianym zakresie (art. 136 k.p.a.), mimo, iż skarżący w odwołaniu ponownie podniósł, że w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (wyrok z dnia 25 lipca 1986 r. sygn. akt II SA 1829/85, publ. ONSA z 1986 r. Nr 2, poz. 43). W takim stanie rzeczy ocena wniosku B.P. powinna zostać poprzedzona wezwaniem do wyjaśnienia od jakiej decyzji rentowej się odwołał i jakiego dotyczyła ona okresu. Wezwanie takie powinno zawierać pouczenie, że ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia poprzedzającego złożenie wniosku o rejestrację jako osoba bezrobotna jest zagadnieniem wstępnym dla decyzji o uprawnieniach do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem ma wpływ na ustalenie okresu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wymaga dodania, że takim przypadku zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zakończenia toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z przyczyn podanych wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz- Prymus AT