IV SA/Po 448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie odrostów i krzewów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. P., zezwolił wnioskodawcy na usunięcie odrostów i krzewów (robinia akacjowa, klon, kalina) z powierzchni 150 m kw na działce o nr ewidencyjnym [...] w S.. Termin usunięcia drzew i krzewów wyznaczył do [...]12.2015r. W uzasadnieniu organ podniósł, że podanie z prośbą o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów ma działce nabywcy (protokół przetargu z dnia [...] kwietnia 2015r.) złożył J. P. w dniu [...]04.2015r. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że drzewa (odrosty) i krzewy rosnące kępami pochodzące z samosiewu porastają nieużytkowaną działkę, którą wnioskodawca zamierza uporządkować. Podstawą prawną do wydania przedmiotowej decyzji był art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że wycięcie drzew i krzewów może nastąpić za zezwoleniem wójta gminy. Natomiast z art.86 ust.1 pkt 2 tej ustawy wynika, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew i krzewów, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Rejonowy w Ś. W.., domagając się na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenia jej nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ wydał decyzję zezwalającą na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości osobie fizycznej, która w dacie jej wydania nie była posiadaczem nieruchomości ani jej właścicielem i nie mogła uzyskać takiego zezwolenia na podstawie art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W dniu [...]maja 2015r. przed notariuszem została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości położonej w miejscowości S.działki nr [...] pomiędzy Wójtem Gminy K. działającym w imieniu Gminy K., a J. P.. Zatem J. P. w dniu wydania decyzji tj. [...] kwietnia 2015r. nie był właścicielem nieruchomości, której dotyczyła decyzja, ani też jej posiadaczem – nie przysługiwała mu bowiem w tym dniu jakakolwiek możliwość fizycznego władania tą nieruchomością, ani jakikolwiek tytuł prawny do tego. Sam fakt, iż J. P. został w dniu [...] kwietnia 2015r. wyłoniony w przetargu jako nabywca nieruchomości działki nr [...] nie uzasadniał możliwości potraktowania go w dniu [...] kwietnia 2015r. jako jej posiadacza, czy też właściciela, albowiem dopiero w momencie zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości w dniu [...]maja 2015r. J. P. nabył własność tej nieruchomości. Do tego czasu nie przysługiwał mu żaden tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością, która do dnia zawarcia umowy stanowiła własność Gminy K.. Nie można zatem było tylko z powodu wyłonienia J. P. w przetargu jako nabywcy nieruchomości uznać go za jej posiadacza przed formalnym przeniesieniem własności nieruchomości i jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę organ zgodził się z jej zarzutami, podnosząc, że decyzja istotnie została wydana zbyt wcześnie tj. przed zawarciem umowy sprzedaży działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) zasadą jest, że kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tą regulacją usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1); właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Ustępy 2 i 2a wskazane w treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią natomiast o tym, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, a zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. to urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należące do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie zatem wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości. Odstępstwem od wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości jest jedynie sytuacja, w której wniosek taki został złożony przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ zobligowany jest więc do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 K.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 K.p.a. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001r., sygn. akt IV SA 599/99 – Lex nr 54727). Poza sporem tymczasem jest, że J.P., który złożył wniosek inicjujący postępowanie w rozpoznawanej sprawie, był jedynie osobą wyłonioną w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. działki nr [...] położonej w miejscowości S.. Nie był on zatem ani właścicielem działki nr [...], ani jej posiadaczem nie będącym właścicielem. Nie był też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. W związku z tym osobie tej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wycięcia drzew i krzewów, którego dotyczył jej wniosek. Nie była ona również podmiotem legitymowanym do skutecznego złożenia tego rodzaju wniosku. Jak jednak wynika z wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji, okoliczność ta uszła uwadze organowi administracji, co zresztą potwierdził w odpowiedzi na skargę. Przywołany przepis stanowi, że legitymowanym do wniesienia podania o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa jest każdy posiadacz nieruchomości. Wynika z tego, że uprawnienie to ustawodawca przekazuje bardzo szerokiemu gronu podmiotów. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na jej potrzeby pojęcia posiadacza, a zatem należy posiłkować się w tym zakresie kodeksem cywilnym. W tytule IV, w art. 336 k.c. ustawodawca określił, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jednakże, jak dalej zastrzeżono w ustawie o ochronie przyrody, tak szerokie grono podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku jest obligowane, w celu skutecznego zwrócenia się do kompetentnego organu o zezwolenie na wycięcie drzew, do uzyskania dla swoich zamiarów wcześniejszej akceptacji właściciela. Należy również mieć na uwadze regulacje art. 90 ustawy o ochronie przyrody, że czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Jak już była o tym mowa wyżej czynnikiem decydującym jest własność nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że bez względu na to, kto jest faktycznym posiadaczem nieruchomości, w sytuacji usuwania drzew lub krzewów z terenów nieruchomości stanowiących własność gminy organem administracji właściwym do wydania zezwolenia będzie starosta. Podmioty wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody, jak również osoba wyłoniona w drodze przetargu, która następnie ma zamiar kupić nieruchomość. Sam fakt wyłonienia w przetargu nie oznacza, iż osoba ta stała się właścicielem nieruchomości. Podmiot nie będący posiadaczem, ani właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, nie może być stroną postępowania w przedmiocie wydania tego zezwolenia. Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. winno zostać wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, albowiem od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny czy podane we wniosku drzewo jest np. obumarłe oraz czy np. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych i wobec tego, czy możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. Art. 83 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody normuje udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną, co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej. Ponadto należy zauważyć, że organ naruszył w sposób rażący treść przepisu art.90 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego czynności, o których mowa w art.83-89, w zakresie w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy – z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu – wykonuje starosta. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość – działka nr [...] stanowiła własność gminy, podmiotem uprawnionym do wydania decyzji był starosta, a nie wójt. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. | |