IV SA/Po 449/21

Dnia 30 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku, wstąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką B. S.. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Zażądała uchylenia decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna z dniem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz O., decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku (nr [...]), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2020 roku (nr [...]) uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona na zasadzie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz O. jest organem właściwym do uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego,. Pismem z dnia [...] listopada 2020 roku, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, wnioskodawczyni oświadczyła, że zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna z dniem [...] lipca 2020 roku. Burmistrz O., decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]), uchylił decyzję z dnia [...] października 2018 roku (nr [...]) w sprawie zasiłku dla opiekuna z dniem [...] listopada 2020 roku oraz odmówił uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna z dniem [...] lipca 2020 roku. Organ uznał, że decyzja ustalająca prawo do zasiłku dla opiekuna ma charakter konstytutywny, wywołuje skutki na przyszłość i nie można wstecznie uchylić prawa do zasiłku dla opiekuna. Burmistrz O., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), ponownie odmówił J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] lipca 2020 roku do bezterminowo w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką B. S.. Organ wyjaśnił, że J. P. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż niepełnosprawność jej matki B. S. nie powstała w okresie do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, ponownie skorzystała z prawa do odwołania. Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji w całości oraz ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 przy wykładni i stosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od dnia [...] listopada 2020 roku do dnia [...] grudnia 2020 roku w kwocie [...]zł miesięcznie, a od dnia [...] stycznia 2021 roku na czas nieokreślony w kwocie [...]zł miesięcznie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wnoszącej odwołanie, że organ I instancji błędnie zastosował w sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) nieaktualne pozostaje kryterium przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego dotyczące wieku osoby wymagającej opieki, od którego datowana jest jej niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ uwzględnił, że prawo do zasiłku dla opiekuna zostało uchylone z dniem [...] listopada 2020 roku. J. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego, czyli za okres od dnia [...] lipca 2020 roku do dnia [...] października 2020 roku. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie tego świadczenia za okres od dnia [...] lipca 2020 roku, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2) art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna oraz pominięcie, że osoba uprawniona może dokonać wyboru świadczenia, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy miało miejsce, a organ tę okoliczność pominął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z dniem [...] listopada 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż te wskazywane w jej treści. Autor skargi trafnie zauważa, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza interes prawny skarżącej w zakresie w jakim nie rozstrzyga w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dna [...] lipca 2020 roku do dnia [...] października 2020 roku. Jednak powyższa konstatacja w świetle treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie dowodzi naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w świetle treści art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 powołanej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz uprawnienia do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, co dotyczy także sytuacji gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji, a także uzasadnienia decyzji wydanej w kontrolowanej sprawie przez SKO w P. w dniu [...] września 2020 roku (nr [...]), ujawnia jednoznacznie, że skarżony organ w całości podzielił wykładnię powołanych powyżej przepisów prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że pobieranie zasiłku dla opiekuna nie jest przeszkodą, która czyni niedopuszczalnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu wskazanych świadczeń znajduje zastosowanie prawo wyboru określone w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając powyższe skarżony organ przyjął, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to Burmistrz O. nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, ale powinien w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) przedsięwziąć takie czynności, aby wnioskodawczyni mogła skorzystać z prawa wyboru co do świadczeń wskazanych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzega, że wniosek skarżącej w przedmiocie rezygnacji z zasiłku dla opiekuna złożony w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne zainicjował sprawę administracyjną, która pozostaje poza granicami rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna warunkuje rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie kontrolowanej sprawy decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rozstrzygnięciem wydawanym w oparciu o decyzję w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna. Rozpoznając sprawę w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje związane treścią rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna. Prawidłowe rozpoznanie tego związania warunkuje legalność decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia od dnia [...] listopada 2020 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołało się na treści przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza powyższej oceny. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji na temat tego, czy włączona do akt sprawy decyzja w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna jest rozstrzygnięciem ostatecznym w rozumieniu art. 16 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dowody włączone do akt sprawy nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego została oparta na ostatecznym rozstrzygnięciu o uchyleniu zasiłku dla opiekuna. Włączone do akt sprawy dokumenty ujawniają bowiem, że skarżąca także w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna działała przez pełnomocnika w osobie adwokata (wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna - k. 22 akt administracyjnych, wezwanie o dostarczenie bezwarunkowej zgody na uchylenie decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna i dowód doręczenia tego wezwania - k. 42 akt administracyjnych). Tymczasem do rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna z dniem [...] lipca 2020 roku dołączone jest zwrotne potwierdzenie doręczenia tego aktu jedynie skarżącej J. P.. W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia tego rozstrzygnięcia pełnomocnikowi adwokatowi M. Ż.. Z powyższych względów Sąd uznał, że dowody włączone do akt sprawy nie potwierdzają stanowiska o tym, iż dzień [...] listopada 2020 roku jest pierwszym dniem miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z dniem [...] listopada 2020 roku. Wskazać jednocześnie należy, że zaskarżona odwołaniem decyzja Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]) rozstrzygała o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] lipca 2020 roku. Tymczasem podnoszona w skardze kwestia bezprawnego pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] lipca 2020 roku do dnia [...] października 2020 roku pozostała poza zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni, że podstawą rozstrzygnięcia o dacie spełnienia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest ostateczna decyzja o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Ewentualne wadliwości takiej decyzji należy oceniać w kontekście tego, że wnioskodawca nie traci prawa do świadczenia rodzinnego, jeżeli odmowa przyznania tego świadczeń lub ustalenie jego wysokości jest następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno uwzględniać, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obejmował okres od dnia [...] lipca 2020 roku. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 180 ze zm.).