IV SA/Po 45/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak As.sąd Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] września 2006 r., [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej jako: ups) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) Prezydent O. uchylił od dnia 1 kwietnia 2006 r. decyzję MOPS z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] przyznającą K. Z. zasiłek stały oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne i odmówił dalszej wypłaty świadczenia oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, jednocześnie - na podstawie art. 98 ups - zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] września 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż poprzednio przyznano Stronie zasiłek stały, ponieważ spełnione były wszystkie ustawowe przesłanki, zaś powodem tego rozstrzygnięcia jest dysproporcja miedzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony, o której mowa w art. 12 ups. Dalej organ powołuje się na fakt, że w dniu [...] marca 2006 r. Strona zakupiła samochód osobowy z 1991 r. za kwotę 750, 00 zł i poniosła koszty związane z rejestracją w wys. 332, 00 zł., dodając, iż – jak wynika z oświadczenia Strony, złożonego w toku postępowania wyjaśniającego - pieniądze na ww. koszty zostały Stronie podarowane przez znajomą E. P. Wskazano także, że samochód służy do dojazdów do lekarza i innych celów prywatnych Strony i E. P. Organ powołał się na wyliczone koszty utrzymania K. Z. i opłaty mieszkaniowe – razem 245, 31 zł oraz wskazał, iż faktyczny dochód Strony wynosi 236,02 zł.; a zatem miesięczne wydatki przekraczają dochody. Organ dodał, iż – według wyjaśnień Strony – E. P. udziela Mu pomocy w formie żywności, ale nie codziennie. To wszystko wskazuje – zdaniem organu – na dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową Strony, w związku z czym zastosowano wobec Strony art. 12. ups, uznając, iż dalsza wypłata świadczenia jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano także, że Strona nie wyjawiła z własnej inicjatywy faktu zakupu samochodu, więc świadczenia od kwietnia 2006 r. do września 2006 r. uznać należy za nienależne, te zaś - na podstawie art. 98 ups – podlegają zwrotowi. Odwołując się od powyższej decyzji, Strona zażądała jej zmiany i wydania orzeczenia o przywróceniu prawa do zasiłku i dalszej wypłaty świadczenia, a także m. in. wskazała, iż naruszono jej prawa konstytucyjne i przepisy prawa materialnego – ups. Uzasadniając powyższe Odwołujący się wskazał, iż nie ponosi kosztów zakupu i utrzymania samochodu, który wart jest 750 zł, a więc tyle, co dobry rower (a więc nie jest to wartościowy przedmiot w rozumieniu przepisów ups), zaś otrzymywany zasiłek stały stanowił Jego jedyne źródło utrzymania. Odwołujący się podniósł także, iż z samochodu "dowolnie" może korzystać E. P., która nie posiada prawa jazdy. Jej darowizna na samochód i koszty jego utrzymania są rewanżem za pomoc, którą On wcześniej wyświadczył tej Pani. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji potwierdził ustalenia faktyczne i podzielił poglądy prawne organu I instancji. Stwierdzono przede wszystkim, iż między udokumentowanymi dochodami Strony a Jej wydatkami istnieje dysproporcja, co wskazuje na to, że Strona posiada dodatkowe źródło dochodu, którego nie ujawniła, a to z kolei stanowi wystarczającą podstawę do odebrania Stronie prawa do zasiłku i zażądania jego zwrotu. Wnosząc skargę na powyższą decyzję, K. Z. zażądał jej uchylenia w całości, przywrócenie prawa do zasiłku stałego oraz wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu należności pobranych w kwocie [...] zł, tak, by nie musiał ww. kwoty zwracać. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż domniemanie o posiadaniu ukrytych dochodów nie znajduje żadnego potwierdzenia, zaś brak zasiłku powoduje, że nie dysponuje On żadnymi środkami finansowymi i nie ma z czego opłacać składek na ubezpieczenie zdrowotne. Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż Sąd administracyjny może zaskarżony akt wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają dwie kwestie. Pierwsza to uchylenie przez organ I instancji swojej wcześniejszej decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek stały oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne i odmowa dalszej wypłaty świadczenia i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne; druga kwestia to zażądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] września 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Według Sądu, w obu zakresach organy I i II instancji podjęły nieprawidłowe decyzje, bo nie znajdujące oparcia w przepisach prawnych. 2. Odnośnie pierwszej kwestii; jako materialnoprawną podstawę odebrania Stronie prawa do zasiłku organy wskazywały art. 12 ups, który określa możliwość odmowy przyznania świadczenia, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji ww. przepisu, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem go w stosunku do Skarżącego. Dodatkowo organy administracji popełniły także liczne błędy procesowe. W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja w części uchylającej wcześniejszą decyzję jak również decyzja organu II instancji, jako wadliwe, nie mogły się ostać. W przekonaniu Sądu, o zasadności wyeliminowania ich z obrotu prawnego przekonują następujące argumenty. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organy nie wykazały, dlaczego w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 12 ups, bowiem nie wskazały w przekonywujący sposób, dlaczego uznają, że w przypadku sytuacji Skarżącego można mówić o dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową Skarżącego. Nadto należy uwzględnić, iż - jak wynika z przepisu art. 12 in fine ustawy o pomocy społecznej - stwierdzona dysproporcja może ale nie musi stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia; zatem decyzje podejmowane w tych sprawach są decyzjami uznaniowymi. Te zaś wymagają szczególnego umotywowania, z którego winno wynikać, że organy orzekając w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Takich argumentów Sąd nie znajduje w zaskarżonych decyzjach. Zdaniem Sądu, art. 12 ups ma za zadanie eliminować spośród beneficjentów opieki społecznej osoby lub rodziny, które posiadają znaczne zasoby finansowe, wartościowe przedmioty majątkowe czy nieruchomości, a więc takie składniki majątku, które wskazują, iż pomoc społeczna jest im niepotrzebna do życia, bo same są w stanie utrzymywać się, a tylko cynicznie wykorzystują hojność państwa. Samo znaczenie językowe zwrotu "znaczne zasoby finansowe czy wartościowe przedmioty" wskazuje, iż nie chodzi tu o kwotę 750 zł stanowiącą równowartość samochodu używanego przez Skarżącego czy też kilkadziesiąt złotych pomocy znajomej na jedzenie. Wartość tego samochodu ze względu na rok produkcji i stan techniczny jest niewielka, a samochód służy m.in. do przejazdów do lekarzy, zaś pomoc drugiej osoby ogranicza się do okazjonalnej pomocy w wyżywieniu. Nadto, jednorazowa darowizna na samochód, w dodatku – wykorzystywany także przez darczyńcę - nie wpływa przecież na możliwość pokrywania przez Skarżącego kosztów Jego utrzymania. W nawiązaniu do treści art. 12 ups, można zadać pytanie: jak Skarżący miałby wykorzystać przedmiotowy samochód do "przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej"? Sąd nie znajduje odpowiedzi na to pytanie. Należy zatem podkreślić, iż otrzymywanie drobnej pomocy od znajomych czy posiadanie samochodu osobowego z 1991 r., na którego eksploatację łoży osoba trzecia, nie można uznać za wpływającą w taki sposób na sytuację majątkową strony, że jest ona w stanie przezwyciężać swoją trudną sytuację życiową. W tym kontekście Sąd nie widzi też dysproporcji między dochodem udokumentowanym a rzeczywistą sytuacją materialną Skarżącego. W tym miejscu warto przytoczyć tezę z orzecznictwa, która ugruntowuje rozumowanie Sądu: "Samo posiadanie samochodu osobowego oraz związane z tym ponoszone koszty nie można uznać za występującą dysproporcję między dochodem udokumentowanym a rzeczywistą sytuacją materialną rodziny, jeżeli np. wartość tego samochodu ze względu na rok produkcji i stan techniczny jest niewielka, a on sam służy do dowożenia chorego członka rodziny za zabiegi lecznicze (M. Kotulski, Regulacje ustawy o pomocy społecznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych [wybrane zagadnienia], Casus 2004 r., nr 4, s. 26). W związku z powyższym nasuwa się też uwaga, że podnoszenie przez organ argumentów, iż Skarżący nie choruje na nogi, ale na serce, co nie zmusza go do dojazdów do lekarza, ale pozwala na spacer, jest pozbawione uzasadnionych podstaw medycznych, a więc zupełnie nieuprawnione, nadto wskazuje na brak zrozumienia osób starszych, schorowanych i dysponujących niewielkimi środkami finansowymi. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania i wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy, wskazać należy przepisy Rozdziału 7 "Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej" ups, jak również przepisy kpa. Przepisy te w komplementarny sposób określają zasady i tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Spośród przepisów kpa należy wymienić przede wszystkim przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80. W ich kontekście podkreślić należy, iż ustalanie w sposób wiążący konsekwencji prawnych faktów, co należy przecież do kompetencji organów administracji publicznej, nie może opierać się na założeniu istnienia, czy też domniemywaniu okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia wydawanego w konkretnej indywidualnej sprawie (w przedmiotowej sprawie odnoszą się one do posiadania przez skarżącego własnych zasobów majątkowych w rozumieniu art. 12 ustawy, a także istnienia, w rozumieniu tegoż przepisu dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodów, a sytuacją majątkową skarżącego). Szczególnego podkreślenia wymaga też obowiązywanie zasady dwuinstancyjnego postępowania, a więc konieczność ponownego ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego i podjęcia - adekwatnego do tego stanu - rozstrzygnięcia. W związku z tym zwraca uwagę zwłaszcza pominięcie przez organ II instancji oświadczenia E. P. i jego analizy, łącznie z argumentacją podniesioną w odwołaniu, w kontekście nie tylko art. 12 ups, ale i wyżej przywołanych przepisów, w szczególności zaś przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Analiza normatywnej treści art. 12, z jednej strony wskazuje na nakaz przeprowadzania każdorazowej oceny istnienia takich składników majątku, które pozwalają na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (znacznych zasobów majątkowych, wartościowych przedmiotów, nieruchomości - konkretnego majątku osoby ubiegającej się o pomoc), z drugiej zaś nakaz formułowania przez ich pryzmat oceny możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, która to ocena może, ale nie musi skutkować odmową przyznania świadczenia, a w każdym z tych przypadków musi być gruntownie uzasadniona. Analiza akt niniejszej sprawy administracyjnej, zwłaszcza zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie dają podstaw do przyjęcia, iż ocena tego rodzaju została przeprowadzona, także w kontekście zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady uwzględniania słusznego interesu strony. Powyższe uwagi wskazują, iż w zakresie odnoszącym się do motywów odmowy ustalenia nieodpłatnych usług opiekuńczych, zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca uzasadniają wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Motywy te nie mogą bowiem odwoływać się do sfery założeń, czy też domniemań. Muszą one być osadzone w realiach okoliczności konkretnego i bezspornego stanu faktycznego, w tym przypadku w realiach uwzględniających konkretnie wskazane zasoby majątkowe wnioskodawcy, możliwość wykorzystania których dawałaby podstawę do przyjęcia wniosku o możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Ponadto, skoro na gruncie przywołanego przepisu, w sytuacji stwierdzonych przez pracownika dysproporcji, o jakich mowa w art. 12 ups, organ może a nie jest zobowiązany wydać decyzję negatywną, to organ – odmawiając przyznania świadczenia winien wyjaśnić, dlaczego zdecydował się na takie rozstrzygnięcie. Jest to ważne dla strony i dla Sądu, który – w przypadku decyzji uznaniowych – ocenia, czy organ nie przekroczył ram uznania. Działanie w ramach uznania administracyjnego polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych w konkretnym i precyzyjnie ustalonym stanie faktycznym, co oznacza równocześnie, że organy nie dysponują swobodą w zakresie odnoszącym się do ustalenia samego stanu faktycznego. Poza sporem jest, że decyzja wydawana w warunkach uznania administracyjnego nie może być dowolna, ale musi, co jest najistotniejsze, wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz należycie wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [dalej jako: NSA] z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, czy wyrok NSA z 9 października 1998 r., II SA 108/98,), a jej uzasadnienie faktyczne nabiera kwalifikowanego szczególnego znaczenia i wagi, albowiem organ administracji publicznej działa na zasadzie uznania administracyjnego (wyrok NSA z 22 października 1981 r., I SA 2147/81). W świetle przywołanego orzecznictwa, stwierdzić więc należy, iż organy administracji publicznej orzekając w ramach uznania administracyjnego zobowiązane są do zachowywania szczególnego standardu postępowania. W przekonaniu Sądu, w świetle uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, organy administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie standardowi temu nie sprostały. Skoro, jak wyżej wskazano - odwołując się do konkretnych zaniechań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie - istnieją przekonujące podstawy, aby ustalenia faktyczne poczynione w sprawie kwestionować, to tym bardziej wyraźnie widoczne jest przekroczenie ram uznania administracyjnego. II. W drugiej kwestii należy wskazać, iż organ I instancji popełnił także błąd zawierając w swojej decyzji żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] września 2006 r., bowiem organ zażądał tego zwrotu od Skarżącego jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem o ewentualnym nienależnym przyznaniu świadczeń Skarżącemu. Tym samym, organ I instancji zażądał zwrotu kwoty świadczeń, zanim ostatecznie rozstrzygnięto, czy w ogóle w przypadku Skarżącego można było mówić o nienależnie pobranych świadczeniach. To postępowanie organu I instancji naruszyło więc wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, bowiem nakazano zwrot świadczenia, jeszcze przed zweryfikowaniem decyzji o nienależności świadczenia przez organ II instancji. Co gorsza wskazany błąd organu I instancji nie został skorygowany przez organ II instancji, który także w tej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż jej wykonanie stałoby w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz AT