IV SA/Po 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. K. W-Ł. zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując że organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia czynności wynikających z uzasadnienia decyzji SKO. Organ I instancji będzie zatem zobowiązany do wydatkowania środków publicznych celem wykonania ponownej analizy urbanistycznej zgodnie z zaleceniem SKO oraz celem prowadzenia postępowania administracyjnego, które zdaniem strony skarżącej powinno zostać rozstrzygnięte przez SKO poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Nadto, prowadzenie postępowania przez organ administracji, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd może doprowadzić do sytuacji, że w obrocie prawnym pojawi się decyzją administracyjna niezgodna z wyrokiem sądu administracyjnego. Wstrzymanie wykonania decyzji zapobiegnie prowadzeniu postępowania przed wydaniem wyroku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do treści § 2 cyt. artykułu w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Należy zaznaczyć, iż zdanie trzecie ww. § 3 wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie obydwóch lub jednej z w/w przesłanek, Sąd ma podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Osoba wnioskująca o wstrzymanie wykonania decyzji jest obowiązana wykazać, że w konkretnej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek ten polega na uprawdopodobnieniu zaistnienia takich sytuacji. Strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji celem uniknięcia kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego równolegle do rozpoznawania sprawy przez Sąd oraz celem uniknięcia hipotetycznej sytuacji pojawienia się w obrocie prawnym decyzji administracyjnej sprzecznej z wyrokiem Sądu. W ocenie Sądu wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Przede wszystkim Sąd powtarza, że ustawodawca wyraźnie określił, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wniesienie skargi nie wstrzymuje ponownego rozpatrywania wniosku przez organ I instancji, z czym wiążą się także koszty prowadzenia postępowania administracyjnego. Ta część argumentacji jest bezzasadna – z woli ustawodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do strony skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego wniosku. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków – stronie skarżącej. Dodatkową okolicznością mającą wpływ na odmowę przez Sąd wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - jest charakter decyzji, której dotyczy wniosek, powodujący brak możliwości wykonania. Dokonując analizy treści art. 61 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu tego artykułu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Zgodnie z powyższym wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, jest decyzją uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wydaną w oparciu o treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.). Decyzja ta z uwagi na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a dotyczy wyłącznie kwestii procesowej. Zaskarżona decyzja nie rodzi żadnych praw, jak również nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja tego rodzaju nie podlega zatem wykonaniu, gdyż nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nawet decyzja o ustaleniu warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego dający inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.