IV SA/Po 451/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As. Sąd. Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 06 września 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Filii G. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego P.K. o przyznanie pomocy finansowej na rzecz H.W.. Skarżący jest współwłaścicielem budynku- kamienicy przy ul. [...] w P., w którym osoba ta zamieszkuje, przy czym nie opłaca czynszu oraz opłat okołoczynszowych. W toku postępowania administracyjnego P.K. oświadczył, że nie posiada zgody H.W. do występowania w jej imieniu, zaś H.W. oświadczyła, że nie udziela pełnomocnictw skarżącemu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że art. 102 wymienionej ustawy o pomocy społecznej wskazuje osoby uprawnione do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, o których mówi art. 36 ustawy. W przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby innej niż zainteresowany lub jej przedstawiciel ustawowy, organ musi uzyskać zgodę tych osób na kontynuowanie postępowania, natomiast brak zgody podmiotów zainteresowanych świadczeniem z pomocy społecznej powoduje, w ocenie organu, umorzenie postępowania. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz, że brak jest po jego stronie interesu prawnego, który prowadziłby do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, iż źródłem interesu prawnego jest norma prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawa o pomocy społecznej, a legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym przed organem pomocy społecznej daje art. 102 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania decyzji o przyznaniu pomocy społecznej z jego wniosku na rzecz H.W.. Odwołujący się wyjaśnił, iż oczekiwał wszczęcia postępowania z urzędu po tym, jak złożył swój wniosek, który w jego ocenie powinien zostać rozpatrzony pozytywnie. Zarzucił organowi brak trafności w ustaleniu braku legitymacji z jego strony. Wymieniając należności H.W., na pokrycie których starał się o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej, takich jak opłaty za wywóz śmieci, za pobraną wodę, za zrzut powstałych ścieków, czynsz oraz odszkodowanie za bezumowne użytkowanie zajmowanego lokalu mieszkalnego wyjaśnił, iż jest zmuszony do świadczenia określonej pomocy społecznej na rzecz H.W., podczas gdy taki obowiązek spoczywa na Gminie. Wyjaśnił także, że H.W. wraz z domownikiem wyrokiem eksmisyjnym Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2003 r. (sygn. akt II C 658/02) uzyskali uprawnienie do lokalu socjalnego, którego dotąd im nie przyznano. Dodał, że osobiście złożył wniosek w dniu [...] r. adresowany do Miasta P., odnośnie złożenia przez Miasto P. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Podkreślił, że do chwili sporządzania odwołania ([...] r.) wniosek nie został zrealizowany. Zdaniem odwołującego się powyższe okoliczności wskazują, że posiada interes prawny w tej sprawie, a zatem może być stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 §2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że skarżący nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego w świetle art. 28 ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz, że skarżący, jako właściciel i administrator budynku przy ul. [...] nie wykazał, by miał interes prawny i faktyczny składając wniosek o przyznanie H.W. pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na opłacenie zaległych i bieżących czynszów. Podkreślono w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 127 k.p.a. tylko stronie postępowania administracyjnego służy prawo złożenia środka odwoławczego, stąd odwołujący się jako administrator i właściciel kamienicy nie mógł złożyć odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.K. podtrzymał argumentację, którą przytoczył w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania decyzji o przyznaniu pomocy społecznej H.W. z jego wniosku. Skarżący podkreślił, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Zarzucił również organowi I instancji naruszenie w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz nie w zakresie wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego i procesowego. Sprawując te kontrolę Sad ocenia, czy organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W rozpatrywanej sprawie kontrola ta ograniczona została do rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji; tj. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zarzuty wniesionej skargi dotyczyły także decyzji organu I instancji, lecz charakter wskazanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego uniemożliwia na obecnym etapie sprawy ocenę legalności tej decyzji, która to decyzja w nie powinna podlegać ocenie merytorycznej organu odwoławczego z uwagi na wydanie postanowienia, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania, w tym przypadku z przyczyn podmiotowych. Badając sprawę z powyższym zastrzeżeniem Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, w sprawie przyznania pomocy społecznej na rzecz osoby zamieszkującej lokal w kamienicy, której jest współwłaścicielem. Organ I instancji stwierdził brak u skarżącego interesu prawnego wywodzącego się z przepisów prawa materialnego uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 wymienionej ustawy i w konsekwencji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Adresatem tej decyzji stał się skarżący, stając się tym samym stroną postępowania w rozumieniu art. 127 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która ma uprawnienie do wniesienia odwołania. Przepisy tej ustawy nie wprowadzają bowiem ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania, a prawo to przysługuje zarówno stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była stroną w znaczeniu materialnoprawnym. Taki adresat decyzji staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym, procesowym (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r., sygn. IV SA 1635/00, ONSA 2003/4/129). Także w myśl uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (publ. ONSA 1999/4/119) legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a., lecz dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest istnienie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji badał, czy występujący z wnioskiem legitymuje się pełnomocnictwem H.W. do działania w jej imieniu, na powyższą okoliczność w aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącego oraz H.W.. Wobec braku takiej legitymacji organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte postępowanie. Adresatem tej decyzji został wnioskodawca i tym samym, jak wyżej wskazano, stał się stroną postępowania w rozumieniu art. 127 §1 k.p.a., której przysługuje prawo wniesienia odwołania, jeżeli nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sytuacja strony jako podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania jest w takim wypadku podobna do sytuacji, w której decyzja została skierowana (błędnie) do osoby niebędącej stroną w sprawie (...). W jednym i w drugim wypadku adresaci decyzji mają interes prawny w obaleniu takiej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie strony użyte w art. 61 §1 k.p.a. ma nieco inne znaczenie niż pojęcie strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie, który jest adresatem decyzji organu pierwszej instancji. Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji publicznej bada, czy wnoszący podanie (żądanie) jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Podobna jest sytuacja, kiedy wnosi odwołanie podmiot, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie był adresatem decyzji pierwszej instancji. Inna jednak jest sytuacja procesowa, kiedy odwołanie wnosi podmiot, który był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji albo adresatem decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której - umarzając postępowanie - zakwestionowano jego przymiot strony (w rozumieniu materialnoprawnym) w sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i decyzja wydana na tej podstawie kończy sprawę w danej instancji w inny sposób (art. 104 § 2 in fine k.p.a.). Tak wydana decyzja jest formalnie taką samą decyzją, jak decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty; skarżący, mimo że nie ma przymiotu strony do wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pomocy społecznej na rzecz osoby trzeciej w sytuacji, gdy nie dysponuje pełnomocnictwem do występowania w imieniu tej osoby, ma przymiot strony z wszelkimi tego konsekwencjami, a w szczególności z prawem wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania (gdyby taka została wydana), czy też od decyzji umarzającej wszczęte postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). W tym przypadku wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy)- utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Powyższe uwagi wskazują, iż w takiej sytuacji organ drugiej instancji nie mógł również wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie, w ramach tego postępowania okazało się, że nie legitymuje się pełnomocnictwem do działania w imieniu H.W. i w konsekwencji organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie z powodu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Nie można bowiem zakończyć postępowania w pierwszej i drugiej instancji, umarzając jedno i drugie postępowanie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r. Sygn. akt IV SA 1635/00 publ. ONSA 2003/4/129) z tej samej przyczyny i tym samym pozbawić zainteresowanego prawa kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji na drodze instancyjnej. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie spełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jednak mogło to być spowodowane niewłaściwym rozumieniem zastosowanych przepisów prawnych, odstąpiono od stwierdzenia nieważności, ograniczając się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżonym postanowieniem nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. Rozpatrując ponownie złożone odwołanie organ II instancji dokona oceny decyzji organu I instancji, przy czym zdaniem Sądu podstawowe znaczenie dla tej oceny ma właściwe odczytanie intencji P.K., który w odwołaniu od tej decyzji wyjaśnił, iż oczekiwał wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie należności za dostawę wody do mieszkania zajmowanego przez H.W., odbiór z tego mieszkania ścieków oraz wywóz nieczystości. Akta administracyjne sprawy nie zawierają wniosku skarżącego z dnia [...]r., stąd Sąd nie mógł zweryfikować powyższego stwierdzenia, które skarżący podtrzymał na przeprowadzonej w dniu [...]r. rozprawie. Jednakże w sytuacji, gdy wskazany wniosek miał na celu wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przyznania na rzecz tej osoby pomocy społecznej, należałoby uznać, iż decyzja organu I instancji wydana została przy braku stosownego wniosku ze strony P.K.. Samo udzielenie pomocy społecznej z urzędu wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania, w ramach którego organ bada sytuację materialną i rodzinną takiej osoby, a w sytuacji gdy uzna, iż dana osoba spełnia przesłanki do uzyskania takiej pomocy, zobligowany jest uzyskać jej zgodę na udzielenie pomocy społecznej. Akta administracyjne sprawy pozwalają uznać, iż takiego postępowania w wyniku interwencji P.K. organ I instancji nie przeprowadził. Zarówno w treści złożonego odwołania, jak i rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, iż na wskazany we wniosku cel wydatkował już własne środki finansowe, do czego został zmuszony, bowiem Miasto P. nie przydzieliło dotąd lokalu socjalnego H.W.; osoba ta nadal zamieszkuje w jego kamienicy, nie opłaca czynszu oraz opłat za wodę, ścieki i wywóz nieczystości, które to koszty zmuszony jest ponosić on sam, bowiem nie ma możliwości technicznych odłączenia mieszkania od tych mediów, zaś samo takie odłączenie mogłoby spowodować zagrożenie epidemiologiczne. Zakres niniejszego postępowania nie upoważnia Sądu do zajmowania w tej kwestii wiążącego dla organów administracji publicznej stanowiska, Sąd może jedynie poddać pod rozwagę organu I instancji powyższe okoliczności, w aspekcie ewentualnych przyszłych roszczeń odszkodowawczych skarżącego wynikających z niezapewnienia H.W. lokalu socjalnego. Niewątpliwie celem działania P.K. było zrekompensowanie mu przez Miasto P. wydatków, które ponosi w związku z koniecznością dalszego zamieszkiwania w jego kamienicy osoby, która w jego ocenie jest uprawnioną do otrzymania pomocy społecznej. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf