IV SA/Po 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego, na działce położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek P. N. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ewid. [...] w [...]. Wniosek powyższy został uzupełniony w dniu [...] października 2018 r. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. P. S. (właściciel działki nr [...]) zgłosił swoje zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji. Strona zarzuciła m.in. niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej również jako: "rozporządzenie"), a także niezgodność inwestycji z § 23 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda rozpoznając wniesione odwołanie wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, planowane przedsięwzięcie, polega na budowie budynku garażowego o długości [...] cm, szerokości [...] cm i wysokości [...] cm. Inwestycja zlokalizowana jest na działce o nr ewid. [...] w [...], w granicy z dz. nr ewid. [...], której właścicielem jest P. S.. Teren, na którym projektowane jest przedmiotowe zamierzenie budowlane objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (dalej jako: "uchwała"). Działka inwestycyjna znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem [...] Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą one zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej jak i wszelkie jednostki oraz ich organizacje, pozostające poza strukturą władzy. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że w § 7 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałodawca dopuścił możliwość sytuowania budynków garażowych w odległości co najmniej [...] m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki. W § 40 ust. 23 pkt 2 wskazano, że na terenach, w tym m.in. na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązują ustalenia zawarte w § 23 tego planu. Zgodnie zaś z § 23 ust. 3 pkt 4 obowiązującego planu miejscowego w zakresie zagospodarowania dopuszcza się garaże wbudowane i podziemne. Zdaniem Wojewody zapisów planu miejscowego nie należy interpretować jako zakazu zastosowania innego rozwiązania dotyczącego usytuowania garaży. Podkreślić należy, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z ich literalnego brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich. S Zdaniem Wojewody, w kontekście wyżej przedstawionych zasad interpretacji zapisów planu miejscowego stwierdzić należy, że brak jest w planie miejscowym przepisu, który zakazywałby budowę garaży innych niż wbudowane i podziemne. Natomiast w § 7 ust. 3, w którym uchwałodawcza określił ogólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszczono sytuowanie budynków garażowych bezpośrednio przy granicy działki. Ponadto należy zaznaczyć, że na działce będącej własnością odwołującego w granicy z działką inwestora, znajdują się dwa budynki oznaczone na mapie zasadniczej jako "[...]" - budynek garażowy i "[...]" - budynek magazynowy. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, która zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 04 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), inwestor załączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto jak wykazano wyżej zgodny jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także innymi przepisami w tym § 12 ust. 2 warunków technicznych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie z analizy projektu budowlanego wynika, że w omawianym budynku ścianę w granicy zaprojektowano z materiałów niepalnych, z bloczków gazobetonowych "[...] cm, pokrycie dachowe z blachy trapezowej, więźba dachowa drewniana. W pasie szerokości [...] m od granicy dodatkowo pod pokryciem materiał w klasie odporności ogniowej [...] Zatem wobec powyższego, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę gdy wnioskodawca spełnia wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a.") tj. naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w postaci rozszerzającej interpretacji przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - części I, mimo iż przepisy te są jasne i nie wymagają dodatkowej wykładni ponad wykładnię językową, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 3 oraz § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z uchwałą decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku garażowego wolnostojącego, podczas gdy na wskazanym obszarze uchwała dopuszcza jedynie lokalizację garaży wbudowanych i podziemnych, 3. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7 ust. 3 oraz § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z rozporządzeniem i uchwałą decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku garażowego wolnostojącego, podczas gdy budowa budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią jest możliwa jedynie jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych przewiduje taką możliwość, 4. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wolnostojącego mimo, że teren pozostający w dyspozycji P. N. jest zbyt mały i nie ma możliwości wybudowania na nim budynku garażowego wolnostojącego. Dodatkowo podniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do skargi zdjęć na okoliczność sposobu zagospodarowania działki nr [...] oraz umiejscowienia płotu oddzielającego działkę P. N. od działki sąsiadki. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uchwale wskazano możliwość budowy jedynie dwóch typów garaży, to budowa innego rodzaju garażu jest niedopuszczalna: Odmianą zakazu jest dopuszczenie - przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Przepis § 7 ust. 3 uchwały przewidujący możliwość usytuowania budynków garażowych w odległości co najmniej [...] m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki jest przepisem określającym jedynie dopuszczalną odległość sytuowania obiektów od granicy działki, a nie samo prawo do ich posadowienia. Dopiero więc stwierdzenie, na podstawie pozostałych przepisów uchwały, że istnieje możliwość wybudowania garażu wolnostojącego, spowodowałoby konieczność sięgnięcia do § 7 ust. 3 uchwały celem stwierdzenia dopuszczalnej lokalizacji garażu. Nawet jednak jeśliby uznać, że hipotezą tego przepisu jest objęte także prawo posadowienia, z czym skarżący się nie zgadza - to § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały stanowi lex specialis. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że ogólne dopuszczenie do budowy budynków garażowych i brak w uchwale przepisu wprost zakazującego budowy garaży innych niż wbudowane i podziemne stanowi przyzwolenie na budowę budynku garażowego wolnostojącego. Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby, że zapisy § 23 ust 3 uchwały byłyby zbędne, co przy założeniu racjonalności prawodawcy byłoby nie do przyjęcia. Co więcej, § 23 ust 3 uchwały jako przepis szczególny, powinien mieć znaczenie pierwszorzędne wobec jego innych zapisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego, na działce położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa w pierwszej kolejności, że w realiach przedmiotowej sprawy nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do skargi zdjęć na okoliczność sposobu zagospodarowania działki nr [...] oraz umiejscowienia płotu oddzielającego działkę P. N. od działki sąsiadki, gdyż nie miały one wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi, zauważyć należy, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy inwestor ma możliwość usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką skarżącego. Stosowanie do treści § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - części I – przewiduje, zgodnie z § 7 ust. 3 możliwość sytuowania budynków garażowych w odległości co najmniej [...] m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki. W § 40 ust. 23 pkt 2 wskazano, że na terenach, w tym m.in. na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązują ustalenia zawarte w § 23 tego planu. Zgodnie zaś z § 23 ust. 3 pkt 4 obowiązującego planu miejscowego w zakresie zagospodarowania dopuszcza się garaże wbudowane i podziemne. W tym miejscu należy zauważyć, że jak zasadnie wskazał Wojewoda, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczone (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Baza NSA). Także w doktrynie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014 r., s. 468). Dlatego ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie został spełniony. Sąd podziela stanowisko organów, że zapis § 23 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, który w zakresie zagospodarowania dopuszcza garaże wbudowane i podziemne stanowi jedynie uzupełnienie regulacji zawartej w § 7 ust. 3, w którym uchwałodawcza określając ogólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuścił sytuowanie budynków garażowych bezpośrednio przy granicy działki. Wprowadzenie regulacji "dopuszczającej" garaży wbudowane i podziemne nie może stanowi w ocenie Sądu regulacji ograniczającej, czy też zakazującej budowy innych garaży. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że dopuszczenia oznacza możliwość uzupełnienia podstawowych zasad lokalizacji garaży, nie zaś wyłączenie regulacji, o jakiej mowa w § 7 ust. 3 uchwały, jak chce tego skarżący. Sąd nie zgadza się z argumentacją skarżącego, jakoby zaprezentowana powyżej wykładnia przepisów ustawy powodowała, że § 23 ust. 3 były zbędne, gdyż jest to przepis szczególny, uzupełniający regulację zawartą w § 7 ust. 3 uchwały. Równocześnie Sąd zauważa, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.