IV SA/Po 451/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. O. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M. G., działając na wniosek D. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej z kontenerem i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] w M. G.. Pismem z dnia [...] marca 2016 roku (prezentata organu z dnia [...] sierpnia 2016 roku) A. C., A. C., D. O., E. S., Z. S. oraz D. P. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku ([...]), Burmistrz M. G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...]). Po kolejnym (czwartym) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), na podstawie art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz M. G. ponownie odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...]). Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania spornej inwestycji mieści się w obrębie działki inwestora. Właścicielom działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonym w M. G. nie przysługiwał status strony w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania A. C., A. C., D. O., E. S., Z. S. oraz D. P., reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie adwokata, decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku (nr [...]), po raz kolejny uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz M. G. nadal nie wyjaśnił kwestii legitymacji wnioskodawców do brania udziału w postępowaniu w charakterze strony. Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodu z postanowienia Starosty [...] (nr [...]) na okoliczność przekroczenia norm dopuszczalnych poziomów hałasu. D. O. skorzystała z prawa złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 320/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 roku (nr [...]). W ocenie Sądu sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy, którym dysponował organ odwoławczy, poddany prawidłowej ocenie, umożliwia wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym: - uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrz M. G. z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), - stwierdziło, że decyzja Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...], [...]), zmieniona decyzją Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2016 roku (nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, iż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, - odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...], [...]), zmienionej decyzją Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2016 roku (nr [...]), gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego skorzystał D. O.. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie w jaki odmawia uchylenia decyzji Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...], [...]). Skarżący zażądał także uchylenia decyzji Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...], [...]) o ustaleniu warunków zabudowy, jako poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]). Skarżący podniósł, że decyzja Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...], [...]) została wydana na podstawie błędnie opracowanej opinii urbanistycznej. Nie spełnia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy narusza uzasadnione interesy osób trzecich wyrażające się zakazem ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomości poprzez emisję hałasu oraz wyziewów chemicznych. Kolegium dokonało bezprawnej zmiany kwalifikacji rozstrzygnięcia z "decyzji o warunkach zabudowy" na "decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, które polegało na uniemożliwieniu udziału w postępowaniu wszystkim członkom rodziny skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że nie dokonał zamiany kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia. Natomiast z ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że niektóre przepisy dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Organ zawiadomił skarżącego oraz pominięte strony postępowania o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wznowionym. Decyzja została doręczona tak skarżącemu, jak i pozostałym stronom wcześniej pominiętym. Organ stwierdził, że kwestia analizy i opinii urbanistycznej oraz spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko, że funkcja spornej inwestycji nie koliduje z funkcją zastaną w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednak z innych względów niż objęte zarzutami i wnioskami skargi oraz argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej w skrócie K.p.a.) instytucja wznowienia postępowania dotyczy decyzji ostatecznych. Natomiast decyzją ostateczną jest ta, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Wyjaśnić należy, że sprawa wznowienia postępowania jest sprawą odrębną od sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego. Przedmiotem postępowania wznowionego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego (zwykłego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która jedynie dopuszcza możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która został już ostatecznie załatwiona. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że przepisy art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. stanowią wyczerpującą regulację dotyczącą rodzajów decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019, art. 151 oraz powołane tam orzecznictwo). Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu wznowionym, wydaje decyzję, w której: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) wydawane jest, gdy po rozpoznaniu sprawy, co do przyczyn wznowienia organ administracji publicznej stwierdzi, że nie występują przesłanki wznowienia postępowania; innymi słowy kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja ostateczna (postępowanie prowadzące do jej wydania) nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która była przyczyną wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdza występowanie jednej z podstaw wznowienia (art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a.), to wydaje decyzję, w której uchyla decyzję ostateczną oraz na nowo rozstrzyga o istocie sprawy. Przy wydawaniu nowej decyzji, co do zasady organ stosuje przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu rozstrzygania sprawy. Opisane powyżej modelowe rozwiązanie dotyczące uchylenia decyzji dotychczasowej i ponownego rozstrzygania o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) doznaje istotnego ustawowego ograniczenia. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczają dwie przesłanki negatywne wskazane w art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. Po pierwsze uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 K.p.a. ). Po drugie nie uchyla się decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). We wskazanych powyżej przypadkach (art. 146 § 1 i § 2 K.p.a.) organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej, która dotknięta jest wadą kwalifikowaną (art. 151 § 2 K.p.a.). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie treści wydanego rozstrzygnięcia, powołanych podstaw prawnych oraz treści uzasadnienia decyzji nie odpowiada warunkom opisanej powyżej regulacji prawnej w stopniu, który może mieć wpływ na prawa podmiotów uczestniczących we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Analiza akt administracyjnych ujawnia, że decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 roku. Burmistrz doręczył decyzję wnioskodawcy ([...] sierpnia 2015 roku, piątek) oraz P. S. G. Sp. z o.o. ([...] sierpnia 2015 roku, poniedziałek). Żaden ze wskazanych podmiotów nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania. Przyjąć zatem należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2015 roku. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Z kolei w treści postanowienia Burmistrza M. G. podstawa wznowienia obejmuje przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia (wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 1358/18, Legalis nr 2507428). Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień (art. 58 § 3a K.p.a.). Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (art. 57 § 1 K.p.a.) Pięcioletni termin dopuszczający możliwość wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu ostatecznej decyzji Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...]) upłynął z dniem [...] sierpnia 2020 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję w dniu [...] lutego 2021 roku. Upływ terminu przedawnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno bezwarunkowo uwzględnić, gdyż powodowało to istotną zmianę w zakresie treści kompetencji orzeczniczej (treść rozstrzygnięcia), a przez to także i obowiązków orzeczniczych/procesowych (rozpoznanie sprawy, uzasadnienie decyzji) organu administracji publicznej we wznowionym postępowaniu. Bezpośrednim skutkiem upływu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 K.p.a. był bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20.11.2019 r., II OSK 2767/18, LEX nr 3065745). Taka zamian wyklucza pełne badanie "istoty sprawy", które ma miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo gdy na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1783/15, LEX nr 2301631). Sąd zauważa przy tym, że do skutecznego zainicjowania cywilnego postępowania sądowego w oparciu o art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego, wystarczające jest wydanie decyzji o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. Decyzja ta stwierdza bezprawność działania władzy publicznej. Ustalenia zaś czynione przez sąd powszechny w sprawie o wskazanym charakterze, a odnoszące się do szkody i związku przyczynowego między szkodą a bezprawnością - są autonomiczne dla postępowania cywilnego, a przy tym różne (niezależne) od zakresu sprawy rozpoznawanej przez organ administracji w oparciu o art. 146 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 20.11.2019 r., II OSK 2767/18, LEX nr 3065745). W pkt 2 zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiązało rozstrzygnięcie o treści "odmawia uchylenia decyzji Burmistrza M. G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (nr [...])" z przesłanką "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Tymczasem w sytuacji, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. ustawodawca nakazuje "stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", a tego nie da się pogodzić z "odmową uchylenia decyzji dotychczasowej" zastrzeżoną dla braku kwalifikowanych wad decyzji/postępowania oraz braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej we wznowionym postępowaniu. W ocenie Sądu pomiędzy rozstrzygnięciem o treści "stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa" (pkt 1 decyzji) oraz rozstrzygnięciem o treści "odmawia uchylenia decyzji" (pkt 2 decyzji) istnieje istotna sprzeczność, gdyż wskazane rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają. Rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wydaje się, gdy po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia organ stwierdza, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję ostateczną, nie było dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a. Z kolei stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.) zastrzeżone jest dla sytuacji, gdy: - decyzja ostateczna dotknięta jest wadą kwalifikowaną, która nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia (art. 146 § 2 K.p.a.), lub - decyzja ostateczna dotkniętą jest wadą kwalifikowaną, która miała wpływ na materialnoprawną prawidłowość rozstrzygnięcia, ale jej usuniecie z obrotu prawnego, jest niemożliwe wskutek przedawnienia kompetencji do uchylenia (art. 146 § 1 K.p.a.). Brak uwzględnienia upływu pięcioletniego terminu przedawnienia oraz wskazane powyżej wadliwości treści rozstrzygnięcia uzasadniają powtórzenie postępowania przed organem odwoławczym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powołaną powyżej ocenę prawną i na etapie rozstrzygania oraz uzasadniania decyzji uwzględni zmianę kompetencji orzeczniczych wynikającą z upływu terminu przedawnienia do rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej w postępowaniu wznowionym. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł).