IV SA/Po 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi K. S-K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej K. S–K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując na art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej p.b.) nałożył na K. S. i E. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł związaną z legalizacją werandy przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym (kamienicy) i przylegającego do niej pomieszczenia gospodarczego, znajdujących się na działce nr [...]. PINB wskazał również, że wymierzoną opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od daty postanowienia na numer bankowy opisany w sentencji postanowienia. Uzasadniając PINB napisał, że w wyniku kontroli z dnia [...] maja 2013 r. ustalił, że przy przedmiotowym budynku wielorodzinnym od strony północnej znajduje się weranda o wymiarach w rzucie 7,70 x 2,20m i wysokości max. 2,80m; do werandy przylega zadaszenie o wymiarach w rzucie 2,80 x 7,70 i wysokości max. 2,30m. Weranda i zadaszenie stanowi uzupełnienie zabudowy plombowej pomiędzy budynkami; weranda została wykonana w technologii tradycyjnej: fundamenty betonowe, ściany murowane z jednostek drobnowymiarowych, stropodach żelbetowy prefabrykowany. Weranda jest wykończona. Technologia wykonania zadaszenia szkieletowa drewniana, konstrukcja dachu drewniana. Obiekt nie posiada żadnych elementów wykończeniowych ani instalacji sanitarnych. Weranda oraz zadaszenie były użytkowane. Kontrolowane obiekty znajdują się w dobrym stanie techniczno-użytkowym. E. S. oświadczył, ze przedmiotową werandę wybudował jego ojciec, w latach 1992-1993. E. S. i K. S. stali się współwłaścicielami nieruchomości w dniu [...] lutego 1997 r. Postanowieniem [...] Sąd Rejonowy w [...] zniósł współwłasność zabudowanej nieruchomości. PINB napisał, że w toku postępowania, na podstawie informacji od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, uznał, że obiekty zostały wykonane w 2005 roku. Postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. adresowanym do E. S. (dalej jako Współwłaściciel) oraz K. S. (dalej jako Współwłaścicielka, Skarżąca) PINB zainicjował proces legalizacyjny werandy i pomieszczenia gospodarczego. Uznając otrzymane dokumenty za prawidłowe PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na opisane postanowienie Współwłaścicielka, zastępowana przez Współwłaściciela, zwróciła się o odstąpienie od wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Pełnomocnik podkreślił, że na każde wezwanie PINB były przedstawiane wymagane dokumenty w sprawie werandy i wiaty. Także Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. wydał pozytywną opinię techniczną obu obiektów. Poprzedni współwłaściciele wyrazili zgodę na zajęcie udostępnionej działki i rozbudowę budynku. Obecni współwłaściciele nie mają podstaw prawnych aby twierdzić, że nie wyrażali zgody na wykonanie werandy i wiaty na działce, która nie jest tym bardziej ich własnością. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak sprawy [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 2 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając napisał, że "werandą" jest w tym przypadku obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 p.b.) wykonany w technologii tradycyjnej, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych (ścian murowanych), posiadający dach (stropodach żelbetowy prefabrykowany) oraz fundament (betonowy) wiążący go trwale z gruntem. Jak stąd wynika owa "weranda" jest po prostu "budynkiem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., a ściślej: stanowi ona funkcjonalną część budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], gdyż pełni ona funkcję komunikacyjną, tzn. pozwala na bezkolizyjne wejście do zajmowanych przez rodzinę Współwłaściciela pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych w części parteru kamienicy, na działce nr [...], oraz na przejście na podwórze. Drugi obiekt budowlany, "pomieszczenie gospodarcze" istniejące pomiędzy wspomnianą "werandą" i budynkiem na działce sąsiedniej, posiada konstrukcję szkieletową (słupki oraz rury stalowe) pokrytą dachem, przez co można stwierdzić, że jest "wiatą" (tj. - wedle definicji słownikowej - lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach). WWINB zastrzegł, że są to jedyne obiekty istniejące na działce nr [...]. Organ wyższego stopnia stwierdził, że "pomieszczenie gospodarcze", będąc wiatą, spełnia przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., przez co jej budowa wymagała jedynie dokonania przez inwestora uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Co do "werandy", to przedmiotowy budynek nie jest niezależny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce (tzn. nie posiada on w ogóle jednej ze ścian zewnętrznych); z tego tytułu, nie spełniając przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. ani w żadnym innymi przepisie tego artykułu, jego budowa - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. - wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia zarzucił, że PINB objął zakresem postępowania dwa obiekty budowlane (art. 3 pkt 1 p.b.), z których budowa jednego wymagała tylko dokonania stosownego zgłoszenia, zaś budowa drugiego (budynku, określonego jako "weranda") łączyła się z obowiązkiem uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji tylko sprawa budowy "werandy" - z uwagi na ustaloną przez organ datę jej budowy winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy art. 48-49 p.b.; zaś sprawa budowy - bez wymaganego zgłoszenia - "pomieszczenia gospodarczego" (wiaty) winna być prowadzona w oparciu o przepisy art. 49b p.b. Dalej WWINB zarzucił, że w przypadku legalności budowy "werandy" nie zaistniały - półki co - przesłanki do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż - jak dotąd - zobowiązani nie wykonali wszystkich obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia 18 października 2013 r. Nie przedstawili czterech egzemplarzy projektu budowlanego, bowiem opracowanie techniczne, zatytułowane zresztą "ekspertyza techniczna" nie jest projektem budowlanym. Nie przedstawili również zaświadczenia Wójta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.). Wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też zaświadczenie Wójta informujące o postanowieniach planu obowiązującego dla terenu działki nr [...] w 1994 r. nie spełniają wymogów zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S-K., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego, w tym art. 49 ust. 1-2 p.b. poprzez przyjęcie, iż skarżącej przysługuje status inwestora, a tym samym winna ona zostać obciążona opłatą legalizacyjną. Zarzuciła również naruszenie prawa procesowego poprzez wadliwe uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej. Zostały również naruszone przepisy art. 6-10, art. 40-43, art. 75, art. 77, art. 80 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, po pierwsze miała miejsce samowola budowlana, a po wtóre, że miała ona miejsce w 2005 roku. Pełnomocnik wniosła o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części oraz umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę napisała, że zgodnie z art. 49 ust. 1-2 p.b. organ nadzoru budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w stosunku do inwestora. Tymczasem w trakcie postępowania w żaden sposób nie zostało wykazane, by to Skarżąca była inwestorem w sprawie. Z faktu posiada statusu współwłaścicielki nie można wywodzić automatycznie wniosku, iż była ona inwestorem. Nadto Skarżącej nie zależy na legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych, gdyż zwyczajnie nie stać jej na płacenie 50 tysięcy złotych za małą werandkę oraz wiatę. Nie mieszka tam i nie czerpie żadnych korzyści z faktu użytkowania budynku przez drugiego współwłaściciela. PINB kierował korespondencję do Skarżącej na niewłaściwy adres, przez co Skarżąca została pozbawiona możliwości działania i obrony swoich praw; wbrew twierdzeniom postanowienia organu I instancji Skarżąca nie była obecna w trakcie obu kontroli, gdyż nie otrzymała skutecznego zawiadomienia o nich. Podobnie wyglądała sytuacja z pozostałymi czynnościami. Nadto PINB, wymierzając opłatę legalizacyjną w żaden sposób nie wskazał sposobu jej naliczenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto wskazał, że PINB, prowadząc postępowanie, wyłączył do odrębnego postępowania sprawę legalności wiaty (pomieszczenia gospodarczego). Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. Współwłaściciel oświadczył, że to on wybudował zarówno wiatę jak i przybudówkę. Siostrzenica nie miała z tym nic wspólnego, ani jednego dnia tam nie zamieszkiwała. Oświadczył, że wiatę już rozebrał natomiast przybudówki nie rozebrał, bowiem jest murowana i jest to ich jedyne "wyjście na świat". Oświadczył również, że przybudówkę postawił w 2007 r. a wiatę w 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać, w całości. Na wstępie trzeba podkreślić, że wydane w sprawie postanowienia miały dwóch adresatów uprawnienia, jakim jest legalizacja, w tym Skarżącą, oraz dotyczyły ustalenia niepodzielnej opłaty legalizacyjnej. W związku z tym zaskarżenie postanowienia WWINB, choćby tylko przez jednego z adresatów postanowienia, wyznacza granice sprawy. W niniejszej sprawie w granicach sprawy pozostaje całe postanowienie WWINB dotyczące opłaty legalizacyjnej i całe postanowienie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej jako p.p.s.a.) wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie postępowanie to jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Sąd podziela materialnoprawną kwalifikację obu obiektów budowlanych, zaprezentowaną przez WWINB. Na podstawie akt administracyjnych trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że "pomieszczenie gospodarcze", będąc wiatą, spełnia przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., przez co jej budowa wymagała jedynie dokonania przez inwestora uprzedniego zgłoszenia. Co do "werandy", to przedmiotowy budynek, zależny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, nie spełnia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. ani w żadnym innymi przepisie tego artykułu; jego budowa - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. - wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W konsekwencji sąd podziela również ocenę, że PINB objął zakresem postępowania dwa obiekty budowlane, z których budowa jednego wymagała tylko dokonania stosownego zgłoszenia, zaś budowa drugiego łączyła się z obowiązekiem uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, odnosi się art. 48 p.b. Z kolei do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (bądź pomimo wniesienia sprzeciwu) odnosi się art. 49b p.b. Tryby legalizacyjne oparte na przepisach art. 48 i 49b p.b. zawierają odmienne regulacje, a różnica polega przede wszystkim na rodzaju obowiązków, jakie w trakcie legalizacji samowoli budowlanej organ nakłada na podmioty, o których mowa w art. 52 ustawy. Wprawdzie w obydwu przypadkach niewykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków prowadzi do orzeczenia sankcji rozbiórki obiektu, to jednak rodzaj nałożonych obowiązków może mieć znaczenie dla wyniku końcowego postępowania legalizacyjnego. Trzeba zatem podzielić stanowisko organu wyższego stopnia, że już tylko sam fakt prowadzenia tych dwóch spraw w jednym postępowaniu w pełni uzasadniał uchylenie w całości postanowienia. Rację ma również WWINB co do tego, że "ekspertyza techniczna", załączona do pisma Współwłaściciela z dnia [...] grudnia 2013 r., nie jest projektem budowlanym. Zakresu i treści projektu budowlanego dotyczą przepisy art. 34 ust. 3-3b p.b. Sąd w pełni podziela także i to stanowisko, że wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też zaświadczenie Wójta informujące o postanowieniach planu obowiązującego dla terenu działki nr [...] w 1994 r. nie spełniają wymogów zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powodem uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, w całości, jest skierowanie postanowień obu organów także do Skarżącej. Trafnie zarzucono w skardze, że organy administracji nie zbadały kto był inwestorem w sprawie. Organy administracji mechanicznie uznały, że to Współwłaściciele nieruchomości są wykonawcami samowoli budowlanej i sąd nie może zweryfikować stanowczych twierdzeń zarówno pełnomocnika Skarżącej – zawartych w skardze, jak i Współwłaściciela, wygłoszonych na rozprawie. Krąg stron postępowań administracyjnych z art. 48 i 49b p.b. określono w art. 52 p.b. Ustawodawca wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). Sąd podziela także stanowisko pełnomocnika strony skarżącej o złym doręczaniu Skarżącej pism organu. Zamiast ustalić adres Skarżącej, PINB kierował korespondencję do skarżącej na adres Współwłaściciela i adresowaną także do Współwłaściciela - jedną przesyłką. Trzeba jednak zauważyć, że opisane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Skarżąca w terminie wniosła odwołanie (zastępowana przez Współwłaściciela). Organ wyższego stopnia prawidłowo zaś kierował swoją korespondencję, w tym zaskarżoną decyzję – do pełnomocnika Skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę PINB rozdzieli dotychczas prowadzone postępowania (z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że tak już się stało) i utrwali w aktach sprawy kto był inwestorem obu obiektów budowlanych. Procedując w obu sprawach organ należycie zadba o zaktualizowanie stanu faktycznego mając na względzie także i to, że Współwłaściciel poinformował na rozprawie o rozebraniu wiaty.