IV SA/Po 452/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 25 maja 2022 r. nr LIX/407/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Pasieka, Niewolno, Kruchowo oraz Rudki, położony w gminie Trzemeszno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) dotyczącej terenu rolniczego oznaczonego symbolem 22R, b) § 9 pkt 2 lit. b, c) § 22 pkt 6 w zakresie słów: "nakazuje rekultywację terenów poeksploatacyjnych;", 2. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska Trzemeszna, w dniu 25 maja 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr LIX/407/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Pasieka, Niewolno, Kruchowo oraz Rudki, położony w gminie Trzemeszno. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 29 kwietnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 9 pkt 2 lit. b, § 22 pkt 6 oraz terenu 22R zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w żądanym zakresie. W § 3 pkt 7 uchwały ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze i oznaczono te tereny symbolami od 1R do 22R. Jednakże w dalszej części planu, w § 16 uchwały, w którym ustalono parametry i wskaźniki zagospodarowania oraz zabudowy dla terenów rolniczych pominięty został teren oznaczony symbolem 22R. Powyższe powoduje niespójność planu miejscowego, co stanowi istotne naruszenie zasad jego sporządzania w zakresie terenu oznaczonego symbolem 22R. Na mocy § 9 pkt 2 lit. b Uchwały na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN dopuszczona została lokalizacja urządzeń technologicznych i budowli. Jednocześnie z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie nie ustalono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do tych obiektów. Wadą planu w tym zakresie jest brak ustalenia jednoznacznej wysokości dla urządzeń technologicznych i budowli, a także wątpliwe pozostaje dopuszczenie lokalizacji takich obiektów na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. W treści § 22 pkt 6 uchwały dla terenów 1PG i 2 PG – terenów górniczych ustalony został nakaz rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz dopuszczono kierunki rekultywacji: wodny, leśny, rekreacyjny lub częściowo rolny (uprawa). W ocenie Wojewody to ustalenie zostało przyjęte bez podstawy prawnej oraz stanowi wyraz przekroczenia granic władztwa planistycznego. Organem właściwym w sprawach rekultywacji jest starosta, a postanowienia planu miejscowego nie mogą ingerować w sferę kompetencji zastrzeżonych dla starosty. Na zakończenie Wojewoda wyliczył ujawnione przez niego inne wadliwości kwestionowanej uchwały, których nie rozpoznał jako stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności, a do których zaliczył: - wskazanie w legendzie części graficznej planu oznaczenia dla "strefy ograniczeń z zakresu transportu kolejowego", która nie została wyznaczona na rysunku planu oraz nie została przewidziana w treści uchwały, - zbędne ujęcie w legendzie części graficznej planu oznaczenia granicy GZWP 144 Dolina Kopalna Wielkopolska, gdy ten obszar nie leży w granicach obszaru objętego zaskarżona uchwałą, - posłużenie się w legendzie do rysunku planu symbolem "kk" jako oznaczeniem dla terenów ciągów pieszo-jezdnych, gdy w treści uchwały oraz na rysunku planu dla ustalenia zasad zagospodarowania tych terenów oraz dla ich wyznaczenia na rysunku planu posłużono się symbolami "kx1" oraz "kx2". W odpowiedzi na skargę Gmina Trzemeszno, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata oraz radcy prawnego, wniosła o uznanie skargi za bezzasadną w części dotyczącej zapisu § 22 pkt 6 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części podtrzymała wyjaśnienia Burmistrza Trzemeszna zawarte w piśmie z dnia 29 września 2023 roku (złożone w toku postępowania nadzorczego, przekazane wraz ze skargą). W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że wystarczającą podstawę prawną dla określenia w planie miejscowym kierunków rekultywacji stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że zapisy planu ustalające kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych są jak najbardziej uzasadnione, ponieważ dają podstawę prawną organowi wykonawczemu gminy do właściwego wydania opinii, z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego, do wniosku w zakresie sposobu rekultywacji terenów po ukończeniu wydobywania kopalin (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miejskiej Trzemeszna nr LIX/407/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Pasieka, Niewolno, Kruchowo oraz Rudniki, położony w gminie Trzemeszno. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 36 Uchwały), tj. z dniem 21 czerwca 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 15 czerwca 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) Zgodnie z treścią § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem ustalono przeznaczenie pod tereny rolnicze, oznaczone na rysunku symbolami od 1R do 22R. Z kolei w § 16 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały ustalone zostały parametry i wskaźniki zagospodarowania dla terenów rolniczych oznaczony na rysunku planu symbolami od 1R do 21R. W treści tej jednostki redakcyjnej pominięto, nie wymieniono, terenów rolniczych oznaczonych symbolem 22R. Jednocześnie tereny o przeznaczeniu rolniczym R22 wyznaczono na rysunku planu. W konsekwencji powyższego na mocy treści zaskarżonej uchwały ustanowiono oraz zobrazowano na rysunku planu teren rolniczy oznaczony symbolem R22, co do którego w planie nie zostały ustalone parametry i wskaźniki zagospodarowania. Przyjmuje się, że w przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (wyrok WSA w Krakowie z 27.02.2020 r., II SA/Kr 1481/19, LEX nr 2846466). Z treści wyjaśnień składanych przez Gminę w toku postępowania nadzorczego wynika, że brak ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dla terenu rolniczego oznaczonego symbolem 22R "stanowi omyłkę pisarską". W tym stanie rzeczy za Wojewodą przyjąć należało, że ujawniona wada/brak ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, powoduje jego niespójność, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 22R. Na mocy treści § 9 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku symbolami od 1MN do 30MN, w ramach ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczono lokalizację urządzeń technologicznych i budowli. Lokalizacja urządzeń technologicznych i budowli dopuszczona została również na terenach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej (§ 11 pkt 8 lit. c uchwały), zabudowy usługowej oznaczonej na rysunku symbolami 1U, 3U, 4U (§ 12 pkt 2 lit. b uchwały) oraz zabudowy usługowej oznaczonej na rysunku symbolem 2U (§ 13 pkt 2 lit. b uchwały). Jednakże w uchwale tylko w odniesieniu do urządzeń technologicznych i budowli, których lokalizację dopuszczono na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie ustalono parametru wysokości dla tego rodzaju obiektów. W pozostałych dopuszczonych lokalizacjach urządzeń technologicznych i budowli ten parametr wynosi 10m. Sąd podziela ocenę Wojewody, że stwierdzony brak obligatoryjnego elementu w postaci parametru wysokości dla urządzeń technologicznych i budowli lokalizowanych pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi oczywiste i istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co należało rozpoznać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. W § 22 pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów górniczych, oznaczonych na rysunku symbolami 1PG i 2PG, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, ustalono nakaz rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz dopuszczalne kierunki rekultywacji: wodny, leśny, rekreacyjny lub częściowo rolny (uprawa). Wojewoda trafnie wskazał, że w świetle treści art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072) projekt robót geologicznych ma określać, między innymi, przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych oraz rekultywacji gruntów. Z przepisów art. 129 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 tej ustawy wynika ponadto, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Do rekultywacji gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) w sprawach rekultywacji starostwa wydaje decyzję, w której określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. W ocenie Sądu ustalony w zaskarżonej uchwale "nakaz rekultywacji terenów poeksploatacyjnych" powiela regulację rangi ustawowej. Ustawodawca zakłada/uwzględnia bowiem konieczność rekultywacji gruntów na etapie projektowania robót geologicznych (art. 79 ust. 2 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego), ruch zakładu górniczego (art. 116 ust. 6 pkt 7 Prawa geologicznego i górniczego) oraz likwidacji zakładu górniczego (art. 116 ust. 6 pkt 7 Prawa geologicznego i górniczego). Rekultywacja gruntów po działalności górniczej jest więc konieczną/obowiązkową częścią składową działalności regulowanej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Z powyższych względów uznać należało, że ustalony zaskarżoną uchwałą "nakaz rekultywacji terenów poeksploatacyjnych" wykracza poza zakres kompetencji prawodawczej wynikającej z władztwa planistycznego, stanowi ingerencję w sferę obowiązku określonego już ustawowo. Sąd uznał jednak, że ustalenie w zaskarżonej uchwale dopuszczalnych kierunków rekultywacji, czyli ustalenie przyszłego/poeksploatacyjnego sposobu zagospodarowania terenu górniczego, nie jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych, ani nie nosi cech nieuprawnionej ingerencji w kompetencję starosty do określenia w decyzji kierunku rekultywacji gruntu. Kompetencja prawodawcza gminy wynikająca z władztwa planistycznego obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W planie miejscowym obowiązkowo ustala się granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych (art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Skoro terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 15 Prawa geologicznego i górniczego), to nie ma podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że z kompetencji planistycznej gminy wyłączona została możność ustalenia dopuszczalnych sposobów zagospodarowania w odniesieniu do terenów górniczych poeksploatacyjnych. W ocenie Sądu związanie aktem prawa miejscowego poprzez ustalenie dopuszczalnych, możliwych z uwagi na planowany ład przestrzenny gminy, kierunków rekultywacji górniczych terenów poeksploatacyjnych pozostaje działaniem komplementarny względem kompetencji starosty obejmującej konieczność określenia w decyzji stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów oraz kierunku ich rekultywacji. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zawartych w legendzie do rysunku planu symboli dotyczących: "strefy ograniczeń z zakresu transportu kolejowego", która nie została wyznaczona na rysunku planu oraz nie została przewidziana w treści uchwały, a także ujęcia w legendzie do rysunku planu zbędnego symbolu dla oznaczenia granicy obszaru GZWP 144 Dolina Kopalna Wielkopolska, który to obszar jednak nie leży w granicach obszaru objętego zaskarżona uchwałą. W ocenie Sądu oczywisty brak powiązania oznaczeń z legendy rysunku planu z treścią uchwały oraz jej załącznikiem w postaci rysunku pozostaje bez istotnego wpływu na treść norm ustalonych w części tekstowej uchwały, które zobrazowane zostały w części graficznej. Zdaniem Sądu posłużenie się w legendzie do rysunku planu symbolem "kk" jako oznaczeniem dla terenów ciągów pieszo-jezdnych zamiast symbolem "kx" również nie zaburza jednoznaczności normatywnej zaskarżonej uchwały. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 22R, § 9 pkt 2 lit. b oraz § 22 pkt 6 w zakresie słów "nakazuje rekultywację terenów poeksploatacyjnych" (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Trzemeszno na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).