IV SA/Po 453/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Protokolant St.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Starosta P. po rozpoznaniu wniosku Burmistrza P. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego odmówił zatrzymania prawa jazdy D. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009r. sygn. akt 46/07, orzekł że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.), jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 5 ust.3,5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) mieści unormowania analogicznie do zawartych w art. 5 już nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r., to orzeczenie Trybunału wyrażone z dnia 22 września 2009r. sygn. akt P46/07 odnosi się również do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż art. 5 ust. 3, 5 i 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 już nieobowiązującej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jednakże Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku orzekł, iż jedynie przepis art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z Konstytucją RP. Dalej odwołujący wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 5 ust. 3, 5 i 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odwołujący podniósł, iż z powyższego wynika, że przepisy na podstawie, których skarżący domaga się zatrzymania prawa jazdy nie utraciły mocy obowiązującej, to przepisy te należy nadal stosować. Tak więc Starosta P. zobowiązany jest zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż wyrokiem z dnia 22 września 2009r. sygn.akt P 46/ Trybunał Konstytucyjny orzekł , że art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu Trybunał wskazał, że stosowanie zatrzymania prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych powinno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności z tytułu obowiązków alimentacyjnych. W ocenie Trybunału takiego celu nie można osiągnąć poprzez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się niejednokrotnie z posiadaniem prawa jazdy. Organ podniósł, iż obowiązująca ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści w art. 5 ust 3 pkt 3 , ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5, a już nieobowiązującej ustawy o dłużnikach alimentacyjnych. W ocenie organu odwoławczego skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 5 ust 3,5 i 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 już nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. to orzeczenie Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 22 września 2009r. sygn. akt P 46/07 odnosi się również do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż argumentacja organów jest niemożliwa do przyjęcia i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego. Gdyby przyjąć ją jako regułę, doszłoby do kuriozalnej i niespotykanej w krajach opierających się o demokratyczny porządek prawny sytuacji, w której urzędnik stosujący ustawę samodzielnie decydowałby o zakresie jej stosowania i dokonywał swobodnej, by nie powiedzieć dowolnej jej wykładni. Co więcej, przedmiotem wykładni byłby nie tyle przepis ustawy, ale ( co jeszcze dziwniejsze) - wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów. Uzyskałby zatem jako organ władzy wykonawczej niezbyt wysokiego zresztą szczebla, prawo wkraczania w sferę zastrzeżoną dla władzy sądowniczej i ustawodawczej. Skarżący wskazał, iż organy administracji muszą stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego do czasu uchylenia ich mocy obowiązującej bez względu na własna ocenę ich zasadności, racjonalności czy celowości. Jest to fundament praworządnego państwa i wręcz zaskakujące są konstatacje poczynione w zaskarżonych decyzjach przez Starostę oraz Kolegium. To, że oceny takiej dokonywał Trybunał w ramach swej kognicji wynikającej z przedmiotu skargi i ustawy Trybunale Konstytucyjnym, w żadnym razie nie upoważnia organów administracji do podobnych działań, ponieważ nie mają do tego podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenia orzeczenia organu I i II instancji. Pełnomocnik podniósł, iż organ nie może odmówić stosowania przepisu prawa, który wszedł w życie przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy wtoku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne). Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w myśl wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. dalej Kpa) zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania, których nie mogą odstępować. Wobec powyższego za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż organ nie miał podstaw do odmowy zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż tylko naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy daje podstawę do uchylenia decyzji oraz że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt P 46/07 ( Dz.U. z dnia 25 września 2009 r. Nr 159, poz. 1261) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek wyrok ten odnosi się do treści art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a nie stanowiących podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to jednakże wywody tam zawarte pozostają aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku kiedy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do art. 193 Konstytucji zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny - zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem tj. zbędność orzekania (por. część II uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, opubl. OTK seria A z 2004 r. Nr 7 poz. 76 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121590; wyrok TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, punkt III ppk 1.1. uzasadnienia, opubl. OTK seria A z 2008 r. Nr 5, poz. 83 oraz LEX nr 394607). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) stwierdził, iż orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238). Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż obecnie obowiązująca ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera uregulowania analogiczne do ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt P 46/07 Trybunał wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Trybunał zauważył, iż pojawia się, bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych. Zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dalej Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. W ocenie Trybunału takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Trybunał podniósł, że zatrzymanie prawa jazdy ogranicza możliwości "aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, utrudnia podjęcie pracy w małych miejscowościach, w których brak jest często środków komunikacji uniemożliwiając dojazd do pracy". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonywania środków. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle wyżej wskazanego stanowiska Sądu zapadłoby rozstrzygnięcie o identycznej treści, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. ja