IV SA/Po 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi J. Ć i T. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. Ć. i T. Ć. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek J. Ć. i T. Ć. (zwanych dalej "Skarżącymi"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją podziałową") Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") zatwierdził podział nieruchomości położonej w Gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1614 ha w miejscowości [...]. W wyniku podziału nieruchomości powstały działki nr: [...] o pow. 0.0807 ha oraz [...] o pow. 0,0807 ha. Podziału dokonano pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] w sytuacji zbycia nowo wydzielonych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem") w dniu [...] marca 2019 r. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz zatwierdzając podział nieruchomości, dokonał tego w sposób niezgodny prawem, przez wzgląd na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez naruszenie w stopniu kwalifikowanym art. 93 w związku z art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, zwana dalej "u.g.n."). We wniesionej terminowo skardze z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że projekt decyzji podziałowej powinien być zaopiniowany przez Burmistrza. W ocenie Skarżących, powołany przepis zwalnia z obowiązku udzielania opinii, szczególnie gdy wniosek o zatwierdzenie podziału zawierał właściwą mapę oraz protokół przyjęcia granic nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja narusza prawo. Istotą sprawy jest kwestia oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która determinuje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętą wadą nieważności. W związku z tym, należy przywołać charakterystykę tej instytucji. Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje na enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Kolegium powołuje się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takiej sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (por. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 165, por. także wyroki NSA z dnia: 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 883/05, 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, https://cbois.nsa.gov.pl, zwana dalej "CBOSA"). Według poglądów doktryny oraz orzecznictwa, rażące naruszenie prawa występuje zatem, gdy bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy, wynika jasno, że przepis prawny będący podstawą rozstrzygnięcia nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Kolegium oparło swoją argumentację na kwalifikowanym naruszeniu art. 93 w związku z art. 95 ust. 7 u.g.n. W ocenie organu, Burmistrz dokonał podziału nieruchomości bez wskazania we wniosku Skarżących celu, ani podstawy prawnej. Skarżący mieli wnioskować o dokonanie podziału na zasadach ogólnych, co miałoby być sprzeczne z zastosowaniem art. 95 u.g.n. Zdaniem Sądu, pomimo braku wskazania celu podziału nieruchomości, Burmistrz wobec możliwości prawnych zrealizowania żądania Skarżących w oparciu o art. 95 ust. 7 u.g.n. postąpił w sposób prawidłowy, powołując taką właśnie podstawę prawną decyzji podziałowej. Podstawą argumentacji Kolegium odnośnie braku podstaw do zastosowania regulacji z art. 95 ust. 7 u.g.n. było przyjęcie, że przepis ten nie reguluje podziału działek zabudowanych, lecz określa zasady wydzielenia działek budowlanych z nieruchomości. Konkluzja taka nie wynika jednak wprost z treści tego przepisu – nie sposób zatem przyjęcia wykładni odmiennej traktować jako rażącego naruszenia prawa. Organ powołuje także okoliczność, że wnioskowana do podziału działka była już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną i o powierzchni która zapewniała konieczna obsługę dla posadowionego na niej budynku. W istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się nurt akcentujący brak podstaw do zastosowania art. 95 ust. 7 u.g.n. w sytuacji, gdy wnioskowana do podziału działka jest działką budowlaną o powierzchni zapewniającej konieczna obsługę dla posadowionego na niej budynku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Ol 1320/16, CBOSA). Nie jest to jednak nurt jedyny bowiem zwrócić należy uwagę na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1027/12 (CBOSA). Podkreślił on, że "jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 u.g.n., ale jest to po prostu jego konsekwencja. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych". Z tego względu, należy przyjąć, że przedmiotem oceny nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (zabudowana budynkiem mieszkalnym), zaś pogląd, przeciwny nie jest prawidłowy bo w sposób niedopuszczalny ogranicza prawa właściciela działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, interpretując przepis art. 95 ust. 7 u.g.n. niezgodnie z jego gramatyczną treścią i celem, jakiemu służy. Ta rozbieżność poglądów prezentowanych w orzecznictwie nie pozwala w żadnym wypadku uznać przyjęcia jako podstawy prawnej decyzji podziałowej art. 95 ust. 7 u.g.n. za rażące naruszenie prawa. Kolegium podniosło również, że, przed wydaniem decyzji, wymagane było zaopiniowanie przedłożonego projektu zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. expressis verbis wyłącza z opiniowania podziały dokonywane na podstawie art. 95 u.g.n. Podobnie Sąd nie podziela konstatacji organu o braku przedłożenia w formie graficznej lub opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych działek. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., poz. 2663) wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n., opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu, zaś ust. 2 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n. przewiduje natomiast, że do wniosku, o podział nieruchomości należy dołączyć wstępny projekt podziału, lecz z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n. Kolegium wskazuje nadto, że analiza projektu podziału wskazuje na brak możliwości zapewnienia działce powstałej w wyniku podziału dostępu do drogi w sposób pośredni, czy też bezpośredni według rozwiązań wskazanych w art. 93 ust. 3 u.g.n. Organ w żaden sposób nie uargumentował jednak w jaki sposób została przeprowadzona analiza, której zwieńczeniem jest powyższa konstatacja. Tym samym wniosek ten nie poddaje się kontroli sądowej. Zgodnie z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten powołany został w podstawie prawnej decyzji podziałowej i zawarto w niej zastrzeżenie, że podział następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jak zauważa się w doktrynie (por. Czechowski Paweł [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015) artykuł 93 ust. 3 w zw. z art. 99 wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., II SA/Lu 466/12, LEX nr 1228996). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na powołanie takich okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący (por. wyrok NSA z 1 lipca 2011 r. w sprawie I OSK 163/11 (CBOSA). Konieczne jest też odróżnianie rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10 (CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a., a także w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu stałego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zmianami).