IV SA/Po 455/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2008 r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski Decyzją 18 października 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział II w P. przyznał R. S. rentę rodzinną oraz dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2006r. do dnia 30 września 2009r. Oświadczeniem z 31 października 2006r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] z 29 sierpnia 2007r. uchylono decyzję nr [...] z 2 listopada 2006r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją [...] z 24 października 2007r. uchylono z mocą od 1 marca 2006r. decyzję ostateczną nr [...] z 13 października 2005r. dotyczącą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1, ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) organ wskazał, że skoro skarżącemu przyznano dodatek pielęgnacyjny z ZUS, to stracił on równocześnie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolejną decyzją nr [...] z 5 maja 2008r. na podstawie art. 30 u.ś.r. organ I instancji stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od 1 marca 2006r. do 31 października 2006r. w kwocie 1170 zł, jest świadczeniem nienależnym. Zobowiązano skarżącego do zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami za okres od 1 marca 2006r. do 5 maja 2008r. w wysokości 259 zł, w terminie do 31 lipca 2008r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący był prawidłowo pouczony o konieczności informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku. Skoro od 1 marca 2006r. przysługiwał mu dodatek pielęgnacyjny, to od tej daty tracił on prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., a pobrane po tym okresie świadczenie jest nienależne. Odwołując się od decyzji z 5 maja 2008r. skarżący podniósł, że o przyznaniu od dnia 1 marca 2006r. dodatku pielęgnacyjnego, skarżący dowiedział się dopiero z decyzji ZUS z 18 października 2006r. Dlatego też oświadczenie z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek pielęgnacyjny złożył dopiero w październiku 2006r., kiedy dowiedział się, że przyznano mu dodatek pielęgnacyjny. Decyzją nr [...] z 22 lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i ustalono, że świadczenie wraz z odsetkami podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z 5 maja 2008r. stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że w okresie od 1 marca 2006r. do 31 października 2006r. skarżący pobrał dwukrotne świadczenie przyznawane na ten sam cel przez dwa różne organy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, przyznając że w okresie od 1 marca 2006r. do 31 października 2006r. uzyskał dwukrotnie świadczenie z tytułu niepełnosprawności od różnych organów, ale świadczenie to zostało przez niego wykorzystane i nie spowodowało wzbogacenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Niniejsza sprawa dotyczy kwestii zwrotu świadczenia nienależnego, za który w niniejszej sprawie organy uznały kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącemu od 1 marca 2006r. do 31 października 2006r. Przy czym Sąd wskazuje, że zasiłek pielęgnacyjny przyznano pierwotnie skarżącemu decyzją nr [...] z 13 października 2005r., którą następnie zastąpiła decyzja zmieniająca nr [...] z 28 czerwca 2006r. Natomiast w decyzji z 24 października 2007r. orzeczono jedynie o uchyleniu decyzji z 13 października 2005r., powoduje że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja z 28 czerwca 2008r. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego skutecznego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, jedno przyznające świadczenie oraz drugie nakładające obowiązek jego zwrotu. Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że doszło do takiej sytuacji gdzie orzeczenie przyznając świadczenie - decyzja z 28 czerwca 2006r. nie została wyeliminowana z obrotu, a organy I i II kolejnymi decyzjami nałożyły już na skarżącego obowiązek zwrotu części tego świadczenia. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Istotnym zagadnieniem na gruncie przedmiotowej sprawy, jest ustalenie w jakiej sytuacji można stronę danego postępowania uznać za uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, decyzja ZUS przyznająca skarżącemu prawo do dodatku pielęgnacyjnego od 1 marca 2006r. wydana została 18 października 2006r. Na jej podstawie organy przyjęły, że w istocie skarżący był już uprawnionym w rozumieniu art. 16 ust. 6 u.ś.r. od daty 1 marca 2006r. wskazanej w rozstrzygnięciu ZUS. Zdaniem Sądu taka wykładnia w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalna w postępowaniu o zwrot nienależnego świadczenia. Definicję świadczenia nienależnego zawarto w art. 30 ust. 2 u.ś.r., przy czym w niniejszej sprawie relewantny będzie ust. 2 pkt 1 tego przepisu wskazujący, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Analiza przytoczonej powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że świadczenie jest nienależne kiedy zostało pobrane po pojawieniu się okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych przy jednoczesnym spełnieniu warunku pouczenia strony o sytuacjach w których pozbawiona jest prawa do pobierania przyznanego świadczenia. Zestawiając treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Sąd stwierdza, że o zaistnienieniu okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego można mówić dopiero od chwili kiedy skarżący stał się osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. Przesłanki od których uzależnione jest przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wskazuje art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 39, poz. 353 ze zm., dalej: e.r.FUS ). Powiania się więc pytanie, czy za uprawnionego w rozumieniu art. 16 ust. 6 u.ś.r. należy rozumieć każdą osobę spełniającą przesłanki z art. 75 e.r.FUS, czy też tylko osobę co do której organ rentowy ZUS wydał decyzję przyznającą dodatek pielęgnacyjny. Przyjmując pierwsze rozwiązanie konsekwentnie należałoby założyć, że organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny obowiązany jest weryfikować, nie tylko czy zachodzą przesłanki pozytywne wskazane w art. 16 u.ś.r., ale także czy nie występuje przeszkoda określona w art. 16 ust. 6 u.ś.r., t.j. czy wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania mu dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalna, skutkowałaby bowiem naruszeniem zakresu kompetencji organów ZUS. Organy realizujące zadania w zakresie świadczeń rodzinnych powołane są do badania czy istnieją obiektywne przesłanki uregulowane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, zarówno negatywne jak i pozytywne. Ustalenia te nie mogą jednak polegać na badaniu przesłanek materialnoprawnych, w zakresie których właściwy jest inny organ administracji publicznej. W przypadku gdy przyznanie świadczenia rodzinnego uzależnione jest od braku uprawnienia do innego świadczenia – np. przyznawanego przez ZUS na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – to postępowanie organów orzekających o świadczeniach rodzinnych winno ograniczyć się do ustalenia, czy istnieje decyzja przyznająca takie świadczenie. Z powyższych względów, skarżącego można było uznać za uprawnionego do dodatku pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 16 ust. 6 u.ś.r. najwcześniej od 18 października 2006r. tj. od daty wydania decyzji przyznającej to świadczenie, a nie od dnia 1 marca 2006r. wskazanego przez ZUS, jako moment nabycia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Organy orzekające o świadczeniach rodzinnych, podobnie jak i skarżący miały możliwość przyjęcia, że uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego powstało dopiero z momentem wydania decyzji ZUS. W tym miejscu Sąd wskazuje na brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. który uzależnia powstanie świadczenia nienależnego od zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego. Decyzja ZUS z 18 października 2006r. jest właśnie tą okolicznością, dlatego dopiero z chwilą jej wydania można mówić o zaistnieniu warunku negatywnego z art. 16 ust. 6 u.ś.r. i ustaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższa wykładnia pozostaje w zgodzie z jeszcze jedną przesłanką niezbędną do uznania świadczenia za nienależne, a mianowicie z pouczeniem o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Należy podkreślić, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że z obowiązku tego skarżący mógł wywiązać się dopiero po uzyskaniu decyzji przyznającej mu dodatek pielęgnacyjny, z tą chwilą bowiem powstała dopiero świadomość ustania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd nie znajduje podstaw, aby przyjąć takie rozumienie przepisów, które powodowałoby ujemne skutki po stronie obywatela, nawet w sytuacji kiedy wywiązuje się on prawidłowo z nałożonego na niego obowiązku informowania o zmianach i stosuje się do pouczeń organu. Bez analizowania, czy decyzja ZUS z 18 października 2006r. jest w istocie rozstrzygnięciem konstytutywnym, czy deklaratoryjnym, należy zdaniem Sądu przyjąć, że w sytuacji, która miała w niniejszej sprawie – w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego – wywoływała ona skutek od chwili jej wydania. Za zasadne Sąd uznał także odniesienie się do użytego przez organ odwoławczy określenia, że: "świadczenie wraz z odsetkami podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z 5 maja 2008r. stanie się ostateczna". Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć więc decyzje organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzje wydane przez organ odwoławczy oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Od decyzji z 5 maja 2008r. z zachowaniem ustawowego terminu zostało wniesione odwołanie, a zatem decyzja ta nie miała i nie mogła już mieć w toku tego postępowania administracyjnego przymiotu decyzji ostatecznej. Skoro organ odwoławczy wydał decyzję drugoinstancyjną w części uchylająca, a w części utrzymującą, czyli tzw. merytoryczno-reformacyjną, to właśnie ta decyzja miała charakter decyzji ostatecznej. Punkt 1 zaskarżonej decyzji SKO z 22 lipca 2008r. jest obarczony błędem, albowiem wskazuje termin, którego bieg ma rozpocząć się od zdarzenia które w niniejszej sprawie nie mogło już nastąpić. Utrzymanie takiego rozwiązania skutkowałoby niewykonalnością nałożonego w ten sposób obowiązku zwrotu świadczenia – w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja z 5 maja 2008r. nie stałaby się bowiem nigdy ostateczna i wobec czego wskazany w decyzji SKO z 22 lipca 2008r. 14 dniowy termin nie zacząłby biec. Sąd zwraca także uwagę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że w uzasadnieniu decyzji wskazano, że jest ona ostateczna, a nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie miałyby współistnieć dwie decyzje ostateczne: organu I instancji i wydana na skutek wniesionego od niej odwołania decyzja organu II instancji. Na marginesie wskazać należy, że również rozstrzygnięcie przyjęte przez organ I instancji nie było prawidłowe. Wskazany w decyzji z 5 maja 2008r. termin zwrotu świadczenia nienależnego wraz z odsetkami, nie wynika z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro w przepisach tej ustawy nie ma regulacji szczególnych, to zastosowanie powinna znaleźć reguła wyrażona w art. 130 § 1 k.p.a. – wykonalności decyzji dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrując sprawę ponownie organy winny zwrócić uwagę na trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze przed zobowiązaniem skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy doprowadzić do takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie pozostawało żadne rozstrzygnięcie przyznające skarżącemu to świadczenie. Organy na mocy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mają możliwość uchylenia lub takiej zmiany decyzji ostatecznej, która pozwala na uniknięcie współistnienia orzeczeń przyznających świadczenie i zobowiązujących stronę do jego zwrotu. Po drugie należy prawidłowo ustalić i wskazać okres za jaki pobrane świadczenie uznać można za nienależne. Zgodnie z przytoczonymi powyżej rozważaniami organy na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. określając, kiedy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń rodzinnych powinny mieć na uwadze obiektywną przesłankę pozwalającą na ustalenie momentu powstania uprawnienia w postaci decyzji przyznającej dodatek pielęgnacyjny. Nadto organy powinny wziąć pod rozwagę treść nałożonego na skarżącego obowiązku informowania o zmianach i możliwość jego zrealizowania w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Wreszcie istotne jest prawidłowe określenie terminu spłaty świadczenia nienależnego, tak aby obowiązek ten był wykonalny i nie naruszał przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 130 § 1 k.p.a. Co do kwoty i sposobu naliczania odsetek, Sąd wskazuje że zgodnie z art. 30 ust. 8 u.ś.r. odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Stąd też ostatnim dniem okresu za jaki należy obliczyć odsetki jest dzień rzeczywistego uiszczenia świadczenia nienależnego. Powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wiążą zarówno sąd jak i oraz organy. Ubocznie Sąd wskazuje, że świadczenie nienależne w rumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest instytucją odrębną od uregulowań przyjętych w kodeksie cywilnym. Dlatego też argumenty powołujące się na skonsumowanie i brak wzbogacenia podnoszone przez skarżącego, mogą być oceniane jedynie pod kątem art. 30 ust. 9 u.ś.r. i to na zasadzie uznania administracyjnego, a nie w oparciu o przepisy art. 409 i art. 411 k.c. Z tych wszystkich względów uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 16 §1, art.130 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 16 ust. 6 u.ś.r., art. 30 ust. 2 pkt 1 i ust. 8 u.ś.r., Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ P. Miładowski Za nieobecną z powodu urlopu /-/ P. Miładowski