IV SA/Po 456/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] marca 2019 r. ([...] zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...], [...]" (zwanym też dalej "Informacją") – sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268; dalej w skrócie "pr.wod.") w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Marszałka Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (znak: [...]; zwanym tez dalej "Pozwoleniem") – Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w [...] ustalił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanemu też dalej "Skarżącym", "Spółką" lub "OHZ") za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wysokość ustalonej opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty – określonej w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502; dalej też jako "rozporządzenie RM") – wynoszącej 500 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie Pozwolenia w ilości 80000,00 m3/r i wynoszącym po przeliczeniu 0,00253678 m3/s. Ponadto określono, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach, płatnych we wskazanych w Informacji terminach, oraz podano numer rachunku bankowego do wnoszenia opłat. Reklamację od opisanej Informacji złożyła Spółka, która wniosła o anulowanie naliczonej opłaty, podnosząc, że nie powinno się jej w ogóle dla OHZ naliczać. Wskazała, że jest spółką o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, w której całość udziałów objęta została przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w [...] (KOWR), i której działalność polega na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt. Wskazawszy, że na podstawie art. 270 ust. 2 pr.wod. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, Spółka stwierdziła, że pobór wód przez OHZ następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt, zgodnie z treścią uzasadnień decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r.: nr [...] oraz nr [...] Rozpoznawszy reklamację Spółki, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "Organ") uznał ją za niezasadną i decyzją z [...] kwietnia 2019 r. [...]), wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 pr.wod. oraz art. 104 k.p.a. określił Spółce za okres [...] stycznia 2019 r. – [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji po ponownym przeanalizowaniu Pozwolenia, gdyż w jego treści brak jest jakiejkolwiek informacji, że pobór wód odbywa się do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w uzasadnieniu tego pozwolenia wskazano, że "pobór wód podziemnych" odbywa się w ciągu roku, a pobierana woda wykorzystywana jest na potrzeby technologiczne i socjalno – bytowe gospodarstwa Wnioskodawcy oraz do zaopatrzenia w wodę mieszkańców wsi [...]". Organ wskazał, że OHZ korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanego przez Marszałka, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr.wod. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, której wysokość została określona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 pr.wod. oraz § 15 rozporządzenia RM jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 80000,00 m3/r i wynoszącym po przeliczeniu 0.00253678 m3/s. Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył [...] Sp. z o.o., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku obowiązku ponoszenia przezeń opłaty stałej. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w reklamacji, a ponadto wskazał, że art. 270 ust. 2 pr.wod. – który, jego zdaniem, powinien znaleźć zastosowanie w tej sprawie – ani nie wskazuje na formę prowadzenia działalności rolniczej, ani nie wskazuje wprost na źródło określające zakres praw do korzystania z wód (decyzja, pozwolenie itp.). Ustawodawca określił wyraźnie cele wykorzystania wód, które powodują, że opłaty się nie nalicza. Są to cele rolnicze i leśne, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nie ma wątpliwości, że Skarżący jest gospodarstwem rolnym, celem jego działalności jest działalność rolnicza polegająca na uprawie gruntów i hodowli zwierzęcej. Jest to jedyny cel statutowy tej spółki Skarbu Państwa. Pobór wód następuje w celach rolnych do nawadniania wód i pojenia zwierząt. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając jednocześnie, że istotą sporu jest niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 270 ust. 2 pr.wod., oraz podtrzymując i uzupełniając swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii. W szczególności organ podkreślił, iż w treści decyzji mocą której udzielono OHZ pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] zlokalizowanych na terenie działki p nr [...], obręb [...], gmina [...] – brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego, że pobierana ilość wody podziemnej przeznaczana jest na nawadnianie gruntów, a zapisy decyzji wskazując, ze pobór wody niewątpliwie nie stanowi poboru wody do nawodnień. Również z analizy podstawy prawnej powyższej decyzji wynika, że decyzja ta została wydana z pominięciem art. 31 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019, z późn. zm.), który stanowił, że przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do nawadniania lub odwadniania gruntów. Zatem, zdaniem Organu, wnioskować należy, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje swym zakresem pozwolenia wodnoprawnego na nawadnianie gruntów – które to nawadnianie, z uwagi na to, że kształtuje stosunki wodne poprzez podniesienie poziomu wód gruntowych, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zarazem Organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie jest tożsame z pozwoleniem na nawadnianie gruntów (tj. nie zastępuje tego ostatniego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż Organ nie wyjaśnił należycie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy istniały podstawy do naliczenia spornej opłaty, a w szczególności, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod."). Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 pr.wod. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 pr.wod.). W myśl art. 270 ust. 2 pr.wod. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 1 pr.wod. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat, któremu przekazano taką informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 pr.wod.), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 pr.wod.). [...] rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (art. 273 ust. 4 pr.wod.), i w razie: i) uznania reklamacji – przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 pr.wod.); ii) nieuznania reklamacji – właściwy organ [...] określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 pr.wod.), od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 pr.wod.). W świetle cytowanych przepisów Organ, przystępując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, powinien w szczególności zbadać, czy nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 pr.wod., tj. czy ów pobór nie następuje "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb". Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – na ten właśnie przepis powoływał się Skarżący w złożonej reklamacji, w której wnioskował o odstąpienie od naliczenia opłaty stałej, wskazując, że jego działalność polega na "prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt". Wydając zaskarżoną decyzję, Organ oparł się wyłącznie na treści Pozwolenia, z którym wiązała się sporna opłata – tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na "pobór wód podziemnych z ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce nr [...]" – w uzasadnieniu którego stwierdzono ogólnie, że: "pobór wód podziemnych odbywa się w ciągu całego roku, a pobierana woda wykorzystywana jest na potrzeby technologiczne i socjalno – bytowe gospodarstwa Wnioskodawcy oraz do zaopatrzenia w wodę mieszkańców wsi [...]". Na tej podstawie Organ nie uznał reklamacji Skarżącego, gdyż – jak stwierdził – ani z sentencji, ani z uzasadnienia Pozwolenia nie wynika, aby pobór wód odbywał się "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, tym bardziej, iż Organ właściwie pominął milczeniem argumentację zawartą w reklamacji, wskazując jedynie, że informacja została wydana na podstawie Pozwolenia a nie na podstawie wskazanych przez Skarżącego decyzji. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że Organ działał wadliwie, ponieważ wcześniej winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. A skoro przepis ten przewiduje zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód " do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb" to materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien wykazywać, że to właśnie stanowi, albo nie, zasadniczy cel poboru wody przez Skarżącego. Organ, pomijając w decyzji tak istotne zagadnienie, odstąpił de facto od wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 270 ust 2 Prawa wodnego. Tym samym w decyzji nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Co czyni ją przedwczesną. Należy zauważyć, że Organ w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Działanie to jednak jest spóźnione. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). W tym miejscu należy wskazać, że przed wydaniem decyzji Organ w oparciu o z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy miał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ, opierając swoje rozstrzygniecie jedynie na samym Pozwoleniu, bez analizy jego treści w powiązaniu z innymi dowodami, w tym również z poprzedzającym wydanie decyzji operatem wodnoprawnym, temu zadaniu nie sprostał. Ponadto, Sąd wskazuje, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania art.11 K.p.a.). Zasada ta ma szczególne znaczenie w wypadku wydania decyzji negatywnej dla strony, tj. odmawiającej przyznania uprawnienia lub nakładającej obowiązek, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Od Organu, zwłaszcza w razie wydania takiej decyzji, wymagać należy wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Ma to związek z wyrażonym w art. 8 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tego elementu w zaskarżonej decyzji zabrakło. Mając powyższe na uwadze, w realiach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że decyzja zapadła przedwcześnie i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Tym samym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.