IV SA/Po 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 08 lutego 2012 r. nr XV/124/IV/2012 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej, 1. stwierdza nieważność paragrafu 6 uchwały nr XV/124/IV/2012 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 08 lutego 2012r., 2. określa, że uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu. Skargą z dnia 11 maja 2012 r. sprecyzowaną pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. wniósł o uchylenie § 6 uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Rady Powiatu w P. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi wojewódzkiej nr 184 po rozbudowie na odcinku P. – P. (P.), od km 34 + 719,91 do km 41 + 981,50, od km 42 + 744,40 do km 43 + 363,30, od km 44 + 834,33 do km 48 + 369,70 oraz od km 48 + 450,80 do km 48 + 829,00 w brzmieniu "W obszarze ograniczonego użytkowania określa się następujące wymagania techniczne dotyczące budynków: w przypadku budynku mieszkalnego w granicach obszaru ograniczonego użytkowania należy wymienić okna w ścianie budynku ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej" i wprowadzenie w miejsce kwestionowanego zapisu zapisu o treści: "W obszarze ograniczonego użytkowania określa się następujące wymagania techniczne dotyczące budynków: zapewnienie w przypadku budynków położonych w obszarze ograniczonego użytkowania właściwego klimatu akustycznego poprzez wymianę okien w ścianie ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej, w sytuacji kiedy w wyniku przeprowadzonych pomiarów komfort akustyczny pomieszczeń wewnątrz tego wymaga". Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił, że Rada Powiatu w P. zaskarżonym paragrafem uchwały, wprowadziła jednoznaczny obowiązek wymiany wszystkich okien w ścianie budynku ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej, bez oceny, czy do przekroczenia norm w pomieszczeniach budynku doszło, czy nie. Zdaniem skarżącego organ wprowadzając ogólny zapis, nie przewidział, że na obszarze strefy mogą istnieć budynki, w których zachowany jest klimat akustyczny. Natomiast informację o tym, czy w budynkach zlokalizowanych przy drodze wojewódzkiej doszło do naruszenia norm hałasu, można uzyskać jedynie w oparciu o przeprowadzone badania klimatu akustycznego w pomieszczeniach, przy czym pomiary winny być przeprowadzone po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. nie wykazał w skardze związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a uchwałą Rady Powiatu. Rada Powiatu podniosła jedynie, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu kwestionowanego § 6 uchwały i akcentowała, że warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o Samorządzie Powiatowym jest rzeczywiste naruszenie interesu prawnego przez uchwałę, a nie potencjalne naruszenie interesu prawnego. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi Rada Powiatu w P. podniosła, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. rozbudowując drogę wojewódzką nr 184 po rozbudowie na odcinku P. – P. (P.), od km 34 + 719,91 do km 41 + 981,50, od km 42 + 744,40 do km 43 + 363,30, od km 44 + 834,33 do km 48 + 369,70 oraz od km 48 + 450,80 do km 48 + 829,00 był zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Udzielił mu jej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w dniu [...] czerwca 2010 r. ([...]). W toku postępowania administracyjnego, inwestor –Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. został zobowiązany do sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport był wielokrotnie uzupełniany, w tym pismem z dnia 26 marca 2010 r. (przedłożył je do RDOŚ-ia L. – P.Sp. z o. o.). Na jego stronie 7 znajduje się punkt 7 zatytułowany "Strefa ograniczonego użytkowania" z zapisami dotyczącymi wymagań technicznych budynków (dowód: ksero pisma z dnia 26 marca 2010 r., [...]). Zapis ten został przeniesiony do § 6 uchwały rady powiatu. Tak więc raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony na zlecenie inwestora, który miał wpływ na jego treść. Jeśli inwestor w porozumieniu ze sporządzającym raport zaakceptował konieczność wymiany okien, to należy uznać, że akceptował rozwiązanie ekonomiczne, które odsuwało w bliżej nieokreślonym czasie konieczność ponoszenia wydatków związanych z obszarem ograniczonego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów n iż to podniesiono w skardze, przy czym zaproponowane rozstrzygnięcie przez stronę skarżącą nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania czy zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działanie organu, toteż przejęcie przez Sąd administracyjny kompetencji organu administracji do załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej. Z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej P.p.s.a. sądy sprawują również kontrolę aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, stąd uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania takiej kontroli podlega jako akt prawa miejscowego. Ma ona charakter generalny oraz abstrakcyjny. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy stanowiące prawo miejscowe nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Toteż wadliwym jest żądanie skarżącego aby Sąd rozpoznający sprawę orzekł merytorycznie o treści kwestionowanego paragrafu uchwały, gdyż Sąd nie ma uprawnień do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Nie można też podzielić zarzutu Rady Powiatu w P., że Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...]Rady Powiatu w P. z dnia [...]lutego 2012 r. Skarżący Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. funkcjonuje na podstawie Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej –Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. i za pomocą tej jednostki zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2007 nr 19 poz. 115 z późn. zm.) wykonuje obowiązki nałożone w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Stąd zdaniem Sądu skarżący ma nie tylko interes faktyczny ale i prawny w zaskarżeniu uchwały (vide: k. 37 - 44 akt sądowych). W przedmiotowej sprawie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 3 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 nr 25 poz. 627 ze zm.) wynikało z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej 184 odcinek P. – P. (.P) od 34 + 719,91 do km 41 + 981,50, od km 42 + 744,40 do km 43 + 363,30, od km 44 + 834,33, do km 48 + 369,70, od km 48 + 450,80 do km 48 + 829,00, wydanej na podstawie ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 nr 199, poz. 1227 ze zm.) – w szczególności z pkt III tejże decyzji, przy czym stwierdzono, że oddanie inwestycji do użytkowania następuje po utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. W punkcie V decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawienia jej wyników właściwemu organowi ochrony środowiska Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W punkcie V 2 postanowiono, że w zakresie ochrony przed hałasem należy wykonać jednorazowo kontrolne pomiary poziomu hałasu w pięciu przekrojach pomiarowych zlokalizowanych na granicy terenów podlegających ochronie akustycznej: M. ul. P. 17; N. ul. P.13; K. ul. S.10; C. ul. S. 37; B. ul. S. 49. Z treści art. 135 ust. 3 a ustawy Prawo Ochrony Środowiska wynika, że organ, który tworzy obszar ograniczonego użytkowania określa granice jego obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Z powyższej regulacji wynika, że o treści wprowadzanych ograniczeń decyduje organ tworzący obszar ograniczonego użytkowania, z tym że ograniczenia te nie mogą być dowolne, ale organ tworzący obszar musi brać pod uwagę wyniki oceny, analizy lub przeglądu. Skoro w przedmiotowej sprawie nakazano inwestorowi wykonanie analizy porealizacyjnej, organ tworzący obszar ograniczonego użytkowania nie mógł nakładać obowiązków na zarządcę drogi przed jej wykonaniem. Z uzasadnienia uchwały Rady Powiatu w P. nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że w przeprowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowaniu określone zostały wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w granicach obszaru ograniczonego użytkowania, polegające na konieczności wymiany okien w ścianie budynku mieszkalnego ustawionej frontem do drogi na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej. Następnie w odpowiedzi na skargę na str. 5 (k. 12 akt sądowych) Rada Powiatu w P. stwierdza, że zapis § 6 uchwały Rady Powiatu został przeniesiony z raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w szczególności z uzupełnienia raportu z dnia [...] marca 2010 r. opracowywanego przez L. – P. Sp. z o. o. Skoro więc inwestor, który zlecił spółce opracowanie raportu miał wpływ na jego treść i akceptował zaproponowaną wymianę okien, to zdaniem Rady Powiatu zasadnym było zawarcie w treści uchwały takiego obowiązku. Prezentowany pogląd organu, Sąd uznał za błędny. Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora i jak każdy dowód może być w postępowaniu administracyjnym kwestionowany. Toteż Rada Powiatu w P. niezasadnie twierdzi, że propozycja jednego z wariantów raportu jest dla niego wiążąca, tym bardziej, że tej propozycji nie recypuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie ochrony przed hałasem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wskazał na punkty, w których hałas ma być zmierzony, a nadto nałożył obowiązek wykonania w ramach analizy porealizacyjnej kontrolnych badań poziomu hałasu i przedłożenie ich właściwemu organowi ochrony środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. Niewątpliwie dopiero te wyniki, będą stanowiły podstawę do nałożenia na zarządcę drogi określonych obowiązków. Nałożenie kazuistycznie określonego w § 6 Uchwały obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i mimo że o treści wprowadzonych ograniczeń w strefie ograniczonego użytkowania decyduje organ uchwałodawczy – w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu w P. - to ograniczenia te muszą wynikać z ustaleń uzasadniających ich wprowadzenie. Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 i 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.