IV SA/Po 459/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skarg W. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie zasiłków celowych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]., 2. w pozostałym zakresie skargi oddala, 3. zasądza na rzecz adwokat M. B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. na podstawie art. 3, art. 8, art. 36, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.u. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz §1 pkt 1 a i b, pkt 2e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] przyznał W. W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu organ I instancji odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia, wskazał że przepis art. 39 ust. 1 i 2 ups, będący podstawą do przyznania zasiłku celowego nie określa wysokości takiego świadczenia. Kwota świadczenia zależy więc od uzasadnionych potrzeb strony, sytuacji życiowej oraz posiadanych środków i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej, a ponadto kryterium dochodowego wnioskodawcy. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. na podstawie art. 3 ust.3, art. 41 pkt 1, art. 106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.u. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz §1 pkt 1 a i b, pkt 2e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), odmówił przyznania W. W. świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 7.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zasiłek taki może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej )a nie każdej) potrzeby bytowej. Wnioskodawca domagał się przyznania zasiłku specjalnego na częściowe przystosowanie gospodarstwa rolnego do pracy z uwzględnieniem psychofizycznych możliwości. Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo rolne, jest rozwiedziony, jego dochód stanowią kwoty z przyznawanych zasiłków oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników jednak nie opłaca składki KRUS, gospodarstwo objęte jest licytacją, a dochody z niego zajęciem komorniczym z tytułu zaległości alimentacyjnych na rzecz dzieci. Nie reguluje należności podatkowych, komisja lekarska KRUS nie uznała go za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym, tym samym odmówiono uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, biorąc pod uwagę ten fakt praca w gospodarstwie rolnym oraz stan zdrowia nie wymagają utworzenia stanowiska przystosowanego do pracy w rolnictwie. Wobec czego nie została spełniona ustawowa przesłanka uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. na podstawie art. 3, art.39, art.2 ust.1, art.8, art.36, art.102, art. 106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.u. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz §1 pkt 1 a i b, pkt 2e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), odmówił przyznania W. W. świadczenia pieniężnego w formie zwrotu kosztów uczestnictwa w pogrzebie ojca w wysokości 130 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art.39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej , zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej (a nie każdej) potrzeby bytowej. Niezbędne potrzeby bytowe wnioskodawcy są obecnie zabezpieczone poprzez pomoc celową na zakup żywności. Wnioskodawca składa wnioski o pomoc co miesiąc, nie poniósł kosztów pochówku ojca lecz tylko uczestniczył w ceremonii pogrzebowej (brak potwierdzenia faktu odbycia się pogrzebu). W związku z tym nie spełnia ustawowej przesłanki uzasadniającej przyznanie zwrotu kosztów uczestnictwa w pogrzebie ojca. Wreszcie decyzją z dnia [...] marca 2010r nr [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. na podstawie art. 3, art.39, art.2 ust.1, art.8, art.36, art.102, art. 106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.u. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz §1 pkt 1 a i b, pkt 2e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), odmówił przyznania W. W. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca nie wykazuje zaangażowania w poprawę własnej sytuacji materialnej, jest osobą roszczeniową, nie wykorzystuje możliwości podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej(orzeczenie o niepełnosprawności umożliwia taką formę zatrudnienia), komisja lekarska KRUS orzekła zdolność wnioskodawcy do pracy w gospodarstwie rolnym, jest osobą sprawną fizycznie, ma możliwości zabezpieczenia się w artykuły spożywcze wyprodukowane w gospodarstwie dla własnych potrzeb. Ponadto GOPS w M. dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych – kwota przypadająca na realizację zadań własnych (zasiłki celowe) wynosi 32.000 zł rocznie , co miesięcznie daje kwotę 2.667 zł, a w ujęciu miesięcznym na jedną osobę przypada 177,80 zł. W związku z tym pomoc w pierwszej kolejności udzielana jest osobom i rodzinom, których niezbędne potrzeby bytowe pozostają niezabezpieczone. W. W. kwestionując powyższe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wniósł odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które po ich rozpatrzeniu w dniu [...] kwietnia 2010r. wydało decyzje nr [...], [...], [...], [...] utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wszystkich decyzji organ odwoławczy między innymi zaznaczył, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym i może ale nie musi być przyznany. Także jego wysokość uzależniona jest od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób wnioskujących i potrzebujących pomocy ze środków publicznych. Pomoc społeczna jest instytucją, która ma wspierać osoby wnioskujące o pomoc, a nie zaspokajać ich wszystkie potrzeby. W. W. nie godząc się z powyższymi rozstrzygnięciami organu odwoławczego wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na swoją trudną sytuację życiową i przedstawiając pozamerytoryczne zarzuty dotyczące pracy organów gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. odpowiadając na skargi, wniosło o ich oddalenie i podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 par 2 ppsa połączył sprawy ze skarg W. W. zarejestrowane pod sygnaturami IV SA/Po 459/10, 460/10, 461/10, 462/10 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SA/Po 459/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, poza skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Należy podkreślić, iż kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, a takimi są decyzje podejmowane na podstawie art. 39 ups, Sąd bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, a organy przy ich wydaniu nie przekroczyły granic uznania i czy uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można im postawić zarzutu dowolności. W ramach tak zakreślonej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organy uczyniły użytek z przyznanych im uprawnień, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i art. 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organy na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ prawidłowo opisał sytuację finansową i bytową skarżącego, z wskazaniem na art. 39 ust. 1 i 2 ups oraz wyjaśnieniem zasady uzależniającej wysokość przyznanego świadczenia w decyzji nr [...] od uzasadnionych potrzeb strony, sytuacji życiowej oraz posiadanych środków i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również prawidłowo uzasadnił odmowę przyznania świadczenia w decyzjach nr [...]. i [...] Organ I instancji wskazał, iż jego decyzje konkretyzują ostatnio wymienioną zasadę. Tzn organ podał jaki jest jego budżet na dany rok, w jakim stopniu został już wykorzystany i jakie potrzeby musi jeszcze zaspokoić; oraz że w świetle tych danych posiada takie kapitały własne, które pozwalają pomóc skarżącemu jako osobie uprawnionej poprzez przyznanie zasiłku celowego w kwocie 200 zł i odmowę przyznania zasiłku specjalnego na częściowe przystosowanie gospodarstwa rolnego oraz odmowę przyznania zasiłku celowego w formie zwrotu kosztów uczestnictwa w pogrzebie ojca. Jak już wskazywano, zgodnie z normą zawartą w powołanym art. 7 kpa, organ winien załatwić sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Oznacza to, iż przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź odmowa jego przyznania obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Należy podkreślić, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Tak ogólnie określony charakter pomocy społecznej oraz jej cel wskazuje, że organy muszą w sposób wyczerpujący wykazać, dlaczego odmawiają przyznania tej pomocy lub też wypłacają właśnie taką, a nie inną kwotę pomocy, zważywszy, iż pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w pełnej, wnioskowanej wysokości, aby zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdy nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują Ośrodki Pomocy Społecznej, a zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. W tym miejscu należy podkreślić, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania, tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli. Te postulaty dotyczą także organu II instancji. Podsumowując, skoro organy obu instancji dokonały dostatecznych ustaleń i rozważyły z należytą starannością przesłanki odmowy przyznania skarżącemu zasiłku specjalnego na częściowe przystosowanie gospodarstwa rolnego oraz zasiłku celowego w formie zwrotu kosztów uczestnictwa w pogrzebie ojca , jak również przyznania skarżącemu zasiłku celowego wykazując, jakie motywy przesądziły o przyznaniu skarżącemu zasiłku w kwocie 200,00 złotych, w sytuacji wykazania możliwości finansowych i potrzeb udzielenia pomocy wszystkim podopiecznym, Sąd znalazł podstawy do dokonania oceny, iż organy działały w ramach uznania administracyjnego i go nie przekroczyły. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 oddalił skargi od decyzji organu II instancji zaopatrzonych numerami [...], [...], [...]. W zakresie natomiast odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, należy zauważyć, iż decyzja ta opatrzona jest wadą, bowiem nie precyzuje w jakim celu przyznany miał zostać zasiłek celowy. Błędnie już organ I instancji przyjął niedoprecyzowany wniosek W. W., w którym domaga się jedynie przyznania zasiłku celowego w obojętnej dla niego formie. Organ winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku i ustalić na jaki cel domaga się przyznania pomocy. Organ II instancji powyższego błędu organu I instancji nie zauważył i nie naprawił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wezwać i ustalić, na jaki cel i potrzeby skarżący domaga się przyznania zasiłku celowego, po czym skonfrontować to z rzeczywistymi możliwościami organu opieki społecznej, w sposób wyczerpujący uzasadniając zajęte stanowisko w decyzji. W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). ja