IV SA/Po 459/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...] Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 21 marca 2024r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z 17 sierpnia 2022 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z 30 września 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił przyznania A. S. (dalej: "Skarżąca") dodatku węglowego. Z akt administracyjnych wynika, że ww. rozstrzygnięcie doręczono Skarżącej 24 października 2022 r. i nie zostało zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Wnioskiem z 7 kwietnia 2023r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", bez wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Postanowieniem z 17 kwietnia 2023r. nr [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z 30 września 2022 r. o odmowie przyznania dodatku węglowego. Organ I instancji podał, że posiada wiedzę, iż w rozstrzygnięciach odwołań o odmowie przyznania dodatku węglowego dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła przez SKO w P., fakt zamieszkiwania w budynku na terenie ROD uniemożliwia przyznanie dodatku. Nie stwierdzono wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniosła A. S.. Postanowieniem z 21 marca 2024 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni nie przedstawił żadnych dowodów lub dokumentów i nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które choćby uprawdopodobniały zaistnienie przesłanek wznowieniowych. Wobec powyższego, organ I instancji w pełni zasadnie odmówił wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w poznaniu, A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zobowiązanie organów do przyznania dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1615). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1860) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, jednakże z przyczyn innych aniżeli w niej wskazane. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 -152 k.p.a. W postępowaniu o wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się etap wstępny, w którym wniosek o wznowienie postępowania poddaje się ocenie pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania, oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie czy wskazaniu ustawowej podstawy wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3). W drugiej fazie postępowania (rozpoznawczej) organ po wznowieniu postępowania wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym: (1) odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 §1, art. 145a lub 145b k.p.a.; (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 §1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, (3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Katalog przyczyn wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 §1, art. 145a i art. 145b k.p.a., ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, (2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, (3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, (4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, (7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), (8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. We wniosku skarżąca wskazała na treść art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Niezależnie od podania przyczyn mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania, przepisy k.p.a. określają również inne wymogi formalne niezbędne do skutecznego złożenia podania z żądaniem wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenia w zakresie dochowania powyższego terminu, a także w zakresie istnienia legitymacji procesowej strony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie (art. 28 k.p.a.) upoważniają organ do badania spełnienia przesłanki wznowieniowej i orzekania co do istoty sprawy. Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., jest aktem potwierdzającym, iż wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, CBOSA). W przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki, a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, w świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na kanwie niniejszej sprawy skarżąca, wnosząc o wznowienie postępowania, powołała się na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. .W "postępowaniu co do przyczyn wznowienia" należy ustalić i ocenić, czy powołana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania rzeczywiście istnieje. Organy obu instancji odmówiły skarżącej wznowienia postępowania bez dokonania oceny czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i w oparciu o ustawowe przesłanki – a tylko te okoliczności mogły stanowić podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem z akt sprawy nie płynie oczywisty wniosek o braku istnienia nowych okoliczności. W niniejszej sprawie, zasadniczo z uzasadnień organów obu instancji nie wynika żaden wniosek, bowiem uzasadnienie stanowi zaledwie kilka zdań nie mających bezpośredniego związku ze sprawą. Uzasadnienia organów administracji I i II instancji są lapidarne, bez jakiekolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak też przytoczenia przepisów prawa. Organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Samorządowego kolegium Odwoławczego zawiera jedynie przytoczenie treści wyroków i stwierdzenie, że "okoliczność iż w innych sprawach zapadały odmienne rozstrzygnięcia" (nie wiadomo czego dotyczące) nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji/postanowienia z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej/jego legalności nie jest możliwa. Dlatego też należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie organu I i II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wytyczne wskazane przez Sąd. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.