IV SA/Po 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta L. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [,,,] listopada 2010 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz P.K. i M. K.- K. w łącznej kwocie [...] złotych, stanowiącego należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [,,,] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...] W wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone dwie działki gruntu pod tereny mieszkaniowe, oznaczone geodezyjnie nr [...] i [...] oraz jedna działka nr [...], pod drogę publiczną- fragment ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż wydzielona działka nr [...] położona w L., na mocy "uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – [...][...], oznaczona została symbolem [...] KD - tereny dróg publicznych, co jest związane m.in. z realizacją wszystkich przewidzianych planem publicznych ulic, ciągów pieszych i rowerowych. Organ podniósł, że wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Miasta L. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie: ostateczną decyzją dokonano podziału nieruchomości, podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną - drogę gminną. Ustaleń tych nie kwestionuje również odwołujący. W związku z powyższym stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło - na podstawie wskazanego wyżej przepisu - odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za nieruchomości przejęte w tym trybie. Uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości, albowiem to on utracił własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod drogę na własność gminy. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy "w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (...), według stanu w dniu wydania decyzji o podziale (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustęp drugi wskazanego wyżej przepisu stanowi, iż "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy). Dalej organ wyjaśnił, że rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej rozporządzenie). Po przytoczeniu treści § 36 rozporządzenia organ wskazał, że nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W dokonanej wycenie nieruchomości, zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] grudnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. Organ podniósł, że z zapisu w operacie wynika, iż: "w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości szacowanej nieruchomości w pierwszej kolejności dokonano analizy zawartych na terenie gminy transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż transakcji tych było niewiele, a ponadto transakcje te nie spełniały warunku określonego w art. 151 ust 1 ustawy (o gospodarce nieruchomościami), a zatem nie mogły stanowić podstawy do oszacowania wartości rynkowej. W związku z powyższym wartość rynkową szacowanej części nieruchomości, określa się zgodnie z § 36 ust 2 pkt 2 Rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego] (...). Analizie poddano transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod aktywizację gospodarczą zawarte w okresie ostatnich dwóch lat na terenie L."(strona 14 operatu). Odnosząc się do zarzutu strony, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie samego Miasta L. zawarto, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron powyżej 25 transakcji nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne organ podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazała, iż przeanalizowała transakcje nieruchomościami drogowymi z terenu Miasta L. z dwóch ostatnich lat i jej zdaniem transakcje takie były sporadycznie zawierane i nie mają charakteru wolnorynkowych. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył uzupełniające wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z [...] września 2010 r. po czy stwierdził, że strona skarżąca nie udowodniła wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a podważanie przez Miasto L. uzyskanych w operacie szacunkowym wartości, nie może stanowić podstawy do kwestionowania dokonanej wyceny. Przekonanie skarżącej o zawyżonej wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego, który odpowiada wymogom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom wykonawczym wydanym na jej podstawie i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 80 Kpa dokonał oceny operatu szacunkowego z [...] grudnia 2009 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując ust. 2 pkt 1 § 36 prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, wydzielonej pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotową działkę. Powyższe ustalenia powodują, iż omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy zarówno w samym operacie szacunkowym, jak i w wyjaśnieniach złożonych na rozprawach administracyjnych i zawartych w piśmie z [...] września 2010 r. w sposób logiczny i przejrzysty wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się sporządzając omawiany operat. Odnośnie zastosowania § 36 ust. 2 pkt 1 Wojewoda wskazał, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy w pełni uzasadniają zastosowanie tegoż przepisu. Rzeczoznawca dokonała analizy rynku i jednoznacznie stwierdziła brak występowania na nim dostatecznej ilości transakcji gruntami odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć do sporządzenia operatu szacunkowego w danej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wywiodło Miasto L wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji. Skarżący wskazał, że decyzje ustalają odszkodowanie w zawyżonej wysokości na podstawie wadliwej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda Wielkopolski (oraz wcześniej Starosta Poznański) bezpodstawnie uznał, że prawidłowym trybem postępowania przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego było zastosowanie metody przewidzianej w p§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Organy przychyliły się bezzasadnie do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, iż na rynku lokalnym wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg na zasadach wolnorynkowych. Tymczasem w rzeczywistości pogląd ten jest całkowicie fałszywy. Stan faktyczny jest taki, że w okresie 2008 - 2009 na terenie samego Miasta L. zawarto łącznie, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron wiele transakcji nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena metra kwadratowego w/w działek kształtowała się przeciętnie w granicach od 60 zł do 75 zł za m2, gdy tymczasem zaskarżone decyzje ustaliły odszkodowanie, opierając się o wadliwie sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł. za m2, co rażąco odbiega od porównywalnych cen transakcyjnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie istniała pełna możliwość dokonania analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wobec tego niedopuszczalne było, zdaniem skarżącego, zastosowanie metody wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W załączeniu skarżący przedłożył zestawienia transakcji drogowych przeprowadzonych na terenie gminy: M. G., K i Cz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie że w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący ustosunkowano się do nich. Postanowieniem z dnia 30 marca 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte na podstawie postanowienia z dnia 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Burmistrza Miasta L. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] lutego 2009 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...]. Z przedmiotowej nieruchomości wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. [...]m² , pod układ komunikacyjny. W informacji uzupełniającej w wyżej wskazanej decyzji wskazano, że z dniem, w którym niniejsza decyzja o podziale stanie się ostateczna, grunt wydzielony pod drogę stanowiący działkę przejdzie na własność Miasta L. Jak wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., ogłoszonej w Dz.U.Woj.Wlkp. Nr 1 poz. 8 – k. 17 akt administracyjnych), działka nr [...] oznaczona została symbolem [...] KD - teren komunikacji. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że przedmiotowa działka wydzielona została, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, pod drogę publiczną - drogę gminną, a ponadto przeszła ona z mocy prawa na własność Miasta L. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, co stanowi niezbędną przesłankę ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto jak wynika z akt niniejszej sprawy (porozumienie z dnia [...] czerwca 2009 r., k. 15 akt administracyjnych) do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, a zatem zaktualizowała się przesłanka do ustalenia odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że na mocy art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej". Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy). Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji publicznej). Podnieść należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia wartości nieruchomości (w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia) i w konsekwencji ustalona wysokość odszkodowania. Wskazać należy, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.( art. 153 ust. 1). Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku cen transakcyjnych wartość działek gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 1). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 77 i 80 Kpa. Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości. Rzeczoznawca odstępując od dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w operacie wskazał, że "w okresie 2-ch lat poprzedzających wycenę na skutek zmiany przepisów prawa były one sporadycznie zawierane oraz z uwagi na fakt, że transakcje te nie spełniały definicji nieruchomości podobnej zawartej w uogn oraz nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych (...). Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi. Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy. Dodatkowo Sąd podkreśla, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Na aprobatę zasługuje również stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747), zgodnie z którym zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696). Stwierdzić zatem należy, że stanowisko rzeczoznawcy, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie. Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Co prawda rzeczoznawca majątkowy na skutek pisma organu odwoławczego w piśmie z dnia [...] września 2010 r. uzupełnił swoje wywody, jednak nie można ich uznać za wystarczające. W piśmie tym rzeczoznawca podniósł, że "dla oszacowania wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej podejściem porównawczym (wymaganym w tej konkretniej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa) obok znajomości cen transakcyjnych nieruchomościami spełniającymi kryterium porównywalności (zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w uogn.) konieczna jest również znajomość cech rynkowych oraz wag tych cech różnicujących nieruchomość szacowaną od nieruchomości podobnych i mających wpływ na uzyskaną cenę transakcyjną." Dalej rzeczoznawca podniósł, iż "brak było dostatecznej liczby transakcji- razem za lata 2008-2009 na terenie całego L. odnotowano ogółem 9 transakcji w tym tylko 3 transakcje działkami o małej (do 100 m²) powierzchni- dla prawidłowego oszacowania cech rynkowych, ponadto brak możliwości prawidłowego oszacowania trendu czasowego. Podobnie przedstawiała się sytuacja w innych podpoznańskich gminach". Również powyższe wyjaśnienia nie można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za wystarczające, w szczególności że skarżący udokumentował istnienie rynku lokalnego nieruchomości drogowych, przedkładając akty notarialne nabycia nieruchomości oraz zestawienia transakcji drogowych przeprowadzonych na terenie gminy: M. G., K. i Cz. Sąd orzekający przyjął, że załączone przez Burmistrza do skargi poświadczone za zgodność kserokopie aktów notarialnych są dowodami. Zasadniczo podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Podkreślić jednak należy, że aktami sprawy w rozumieniu przepisu art.133 § 1 Ppsa są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, jak i sądowe. Pojęcie akt sprawy nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi wraz ze skargą, gdyż obejmuje także materiał dowodowy zebrany przez sąd. Zasadą jest, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art.106 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia dowodowego w tej kwestii. Istotne jest to, czy dane dowody Sąd brał pod uwagę wydając rozstrzygnięcie. Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącego kserokopii wspomnianych aktów notarialnych spowodowało zaistnienie istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie spór dotyczył bowiem w dużej mierze kwestii istnienia w Gminie L. rynku transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod drogi. Należy podkreślić, że zastosowane rozwiązanie nie narusza dyspozycji art.106 § 3 Ppsa, gdyż nie spowodowało nie tylko nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, lecz nie spowodowało żadnego przedłużenia postępowania z uwagi na fakt, że dokumenty te złożono wraz ze skargą. Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej, a także przez sądy administracyjne, zasady tzw. prawdy obiektywnej (art.7 Kpa) Sąd orzekający stanął na stanowisku, że konieczne było uwzględnienie w rozważaniach faktu zawarcia umów wynikających ze złożonych przez skarżącego kserokopii aktów notarialnych. W szczególności zwrócić należy uwagę, że w świetle przedłożonych aktów notarialnych twierdzenie rzeczoznawcy, zawarte w operacie, że transakcje drogowe były zawierane sporadycznie nie znajduje uzasadnienia. Powyższe nasuwa wątpliwości czy w trakcie sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca faktycznie dokonał analizy rynku nieruchomościami zajętymi pod drogi. Ponadto wskazać należy, że biegła nie wskazała, jakie akty notarialne – które nie zawierały poszukiwanych transakcji – analizowała. Tym samym nie wiadomo, czy biegła w dniu sporządzenia operatu wiedziała o istnieniu aktów notarialnych, do których się ustosunkowywała w późniejszych pismach, a także, czy brała je pod uwagę formułując wnioski swego operatu szacunkowego. Już tylko choćby z tego względu zaistniała konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu. Należy przy tym wskazać, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawiera istotne uchybienia. Jak już wspomniano biegła w swym operacie wskazała, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę jedynie sporadycznie zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegła w opinii winna wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdziła i dlaczego w jej ocenie ich ilość jest zbyt mała. Powinna skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegła winna wskazać jakie czynności podjęła w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegła ograniczyła się w operacie do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że tego rodzaju transakcje były zawierane sporadycznie. Biegła jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w oparciu o nowy operat wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 223 § 2 Ppsa. ja