IV SA/Po 460/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013r. nr SKO-[...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje na rzecz adwokat A. M. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] odm.12r Wójt Gminy M. (dalej: "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 110 ust. 7, art.102 ust.1 i art.106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 115, poz. 1362, z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie "u.p.s.") – odmówił W. W. udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup opału oraz zasiłku celowego na produkty żywnościowe na okres świąteczny z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż brak współdziałania polegał na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, we wcześniej wyznaczonym terminie, przez co Wnioskodawca uniemożliwił dokonanie oceny jego aktualnej sytuacji materialno-bytowej, a ocena ta jest niezbędna do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy społecznej. Organ podkreślił, że Wnioskodawca wielokrotnie zwracał się z wnioskami o pomoc, ale nigdy nie udało się MGOPS przeprowadzić wywiadu środowiskowego, a tym samym zebrać danych o sytuacji rodzinno-bytowej wnioskodawcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak takiego współdziałania może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Organ skonkludował, że właśnie brak współdziałania, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz brak jakichkolwiek dokumentów mających wpływ na udzielenie pomocy spowodowały odmowę jej udzielenia w niniejszej sprawie. Wnioskodawca złożył odwołanie od opisanej decyzji, wyrażając niezadowolenie z jej treści i podkreślając, iż nie pozwoli przeprowadzać sobie "rewizji w domu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr SKO-[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, na podstawie zgromadzonych danych, że odwołujący jest osobą samotnie gospodarującą, z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym na okres do stycznia 2015r., na podstawie czego pobiera zasiłek stały. Był właścicielem gospodarstwa rolnego, które objęte było postępowaniem egzekucyjnym z uwagi na zaległości alimentacyjne. W dniu 19.10.2011r. gospodarstwo to nabyła inna osoba w wyniku licytacji. Na dochód odwołującego składa się zasiłek stały [...] zł. Nadto organ podniósł, że stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad służy do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest konieczne. Z tych względów ustawodawca przewidział, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Nadto pracownik socjalny może domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o pomoc organ I instancji wezwał wnioskodawcę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz o przedstawienie dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny. Wezwanie zostało odebrane przez Wnioskodawcę, a datę wywiadu wyznaczono na dzień 10 grudnia 2012 r. z pouczeniem, że wywiad będzie stanowił podstawę do wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Wcześniej w dniu 22.11.2012r. pracownik socjalny również próbował przeprowadzić wywiad z odwołującym. Skarżący najpierw mimo powiadomienia nie był obecny, później odmówił pracownicy ośrodka wpuszczenia do mieszkania. Skarżący nie złożył również dokumentów dotyczących jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej. W ocenie SKO taka postawa świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi, a organ I instancji postąpił zasadnie odmawiając przyznania pomocy. Strona kwestionując decyzję SKO wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc, że jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Obok uprawnień, ustawa o pomocy społecznej normuje również obowiązki osób korzystających z tej pomocy, zaliczając do nich obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Zarazem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Decyzje organów obu instancji poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyły świadczenia w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega, zasiłek ten nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Prawną podstawę odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Z sygnalizowanego wyżej faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, wynika, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do odmowy udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy obu instancji w rozpatrywanych sprawach powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że Skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy Skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Skarżący pomimo odebrania wezwania, uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników MGOPS, którzy udali się w podanym dniu do miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto Skarżący w toku postępowania nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny. Sąd podkreśla, że Skarżący zarówno w odwołaniach, jak i skardze nie wyjaśnił konkretnych przyczyn, dla których nie mógł udzielić wywiadu pracownicy ośrodka w wyznaczonych terminach. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w pismach Skarżącego nie stanowią dostatecznego uzasadnienia jego biernej postawy wobec koniecznych czynności organu pomocy, mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, opisana postawa Skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanych w sprawie nie można określić jako nacechowanych dowolnością. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w sprawie orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.)