IV SA/Po 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi P. j. z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" albo "organ II instancji"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: "PINB" albo "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], mocą którego wstrzymano właścicielowi działki nr [...], arkusz [...], obręb K. stanowiącej część nieruchomości przy ul. [...] w P. — P. Sp. z o. o., sp. j. — prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie znajdującego się na niej budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz poinformowano P. Sp. z o. o., sp. j. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej znajdującego się na działce nr [...], arkusz [...], obręb K. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] stycznia 2020 r. czynności kontrolne na działce nr [...], arkusz 2, obręb K., stanowiącej część nieruchomości przy ul. [...] w P.. Podczas ich trwania ustalono, że na powyższej działce znajdują się hala magazynowa i budynek produkcyjno-magazynowo-biurowy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek produkcyjno-magazynowo-biurowy. Obecny w trakcie czynności kontrolnych M. J. – reprezentujący inwestora, przedłożył do wglądu decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (znak [...]) na budowę budynku produkcyjno-mag azynowo-biuro we go na cele Zakładu Pracy Chronionej, a także zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] sierpnia 2001 r. PINB ustalił, że na podstawie ww. pozwolenia na budowę została wzniesiona część budynku o wymiarach wynoszących ok. 52,10 m x 14,10 m. W okazanym projekcie budowlanym nie zawierała się część budynku stanowiąca wiatrołap wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością. Wymiary tego wiatrołapu wynoszą ok. 2,00 x 5,00 m. Jest on zlokalizowany przy ścianie pierwotnej części budynku od strony granicy z działką nr [...], ark. [...], obręb K.. M. J. oświadczył, że rozbudowa o wiatrołap nastąpiła w czasie trwania budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., przed dokonaniem zgłoszenia o jej zakończeniu. Ponadto M. J. wyjaśnił, że woda opadowa z rozbudowanej części odprowadzana jest poprzez wpust do kanalizacji deszczowej. Na wezwanie PINB Urząd Miasta P. udostępnił dokumentację związaną z wnoszeniem obiektów budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W aktach archiwalnych – wymienionych w decyzjach organów administracji publicznej, nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej o wiatrołap wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością. Podczas trwania czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2020 r. M. J. oświadczył, że ta część budynku powstała w trakcie trwania budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W aktach archiwalnych odnaleziono jednak dokumentację z zakończenia tej budowy. I tak, decyzją z dnia [...] października 2001 r. Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej. Jednak w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku nie ujęto omawianej w niniejszym postępowaniu jego części. Zgodnie z tym opracowaniem, wiatrołap wraz z pochylnią nie istniały w dniu [...] sierpnia 2001 r. Na mapie wrysowano tylko główną część budynku objętą decyzją pozwolenia na budowę. PINB w tracie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił również, że teren na którym znajduje się nieruchomość przy ul. [...] w P., nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści księgi wieczystej nr [...] (stan z dnia [...] grudnia 2020r.) ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w P. składa się z działek nr [...] i [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest P. Sp. z o. o., Sp. j. Mając powyższe na względzie powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że rozbudowa budynku produkcyjno- magazynowo-biurowego została zrealizowana po 1995r., wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie jej legalność, a następnie wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. opisane na wstępie postanowienie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniesione zostało przez P. Sp. z o.o. Sp. j. reprezentowaną przez P. J.. Organ II instancji rozpoznając wniesione odwołanie wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu [...] grudnia 2020 r. zatem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw wszczętych po dniu 18 września 2020 r., zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W tym miejscu wskazać należy, iż przeprowadzenie czynności kontrolnych nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego a ma na celu ustalenie faktów i zebranie w sprawie materiału dowodowego, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przez organ. Zatem zarzut podniesiony w zażaleniu odnośnie daty wszczęcia postępowania w dniu kontroli tj. [...] stycznia 2020 r. został uznany za nieuzasadniony. Następnie WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowo- biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej dokonanej po 2001 r. o wiatrołap wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością, który został zlokalizowany przy ścianie pierwotnej części budynku od strony granicy z działką nr [...], ark. 2, obręb K.. Wymiary tego wiatrołapu wynoszą ok. 2,00 x 5,00 m. Takie ustalenia zostały zapisane w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r., do którego obecni podczas kontroli L. S. oraz M. J. nie wnieśli żadnych uwag i podpisali go bez zastrzeżeń. W ocenie WINB z analiz akt sprawy wynika jednoznacznie, że dokonana po 2001 r. rozbudowy budynku o wiatrołap o wym. 2m x 5m wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością, który został zlokalizowany przy ścianie pierwotnej części budynku od strony granicy z działką nr [...], ark. [...], obręb K. stanowiła rozbudowę. Organ II instancji przyjął przy tym, że nie można zgodzić się z zarzutami strony, iż rozbudowa powstała na podstawie decyzji nr [...], ponieważ jak wynika z inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę na dzień [...] sierpnia 2001 r. na mapie znajduje się jedynie główna bryła budynku bez rozbudowanej część obiektu będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nadzoru budowlanego uznał, że dokument ten jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji. Mapa ta sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu dokumentację geodezyjną, przyjętą została do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. WINB podkreślił, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany był sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), a strona nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego błędnie przyjął wskazane powyżej okoliczności. W niniejszym przypadku rozbudowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego PINB obowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego zrobił w sposób prawidłowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. Sp. j. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WINB wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak jednoznacznego ustalenia, kiedy powstał wiatrołap wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością, będącymi przedmiotem postępowania; art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 48a ust. 1 oraz 48b i 49d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez to, że organ orzekł na podstawie przepisów wprowadzonych w życie ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., w szczególności przepisów art. 48a i art. 49d powyższej ustawy, podczas gdy z uwagi na to, iż postępowanie kontrolne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., zastosowanie w sprawie winny mieć dotychczasowe przepisy. Zdaniem skarżącej organy nie ustaliły w sposób precyzyjny, kiedy doszło do rozbudowy polegającej na wykonaniu wiatrołapu. Organy nie zbadały zakresu decyzji nr [...], nie odwołały się także do oświadczenia złożonego w toku kontroli. W ocenie skarżącej strony odwołanie się do inwentaryzacji geodezyjnej jest nieprzekonujące, jeśli nie jest połączone ze zbadaniem zakresu przywołanej decyzji. Skoro powstały wątpliwości w tym zakresie, a organ nie mógł dokonać innych ustaleń, to winien był ocenić okoliczności faktyczne na korzyść strony. Dodatkowo organ II instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., w szczególności w zakresie konieczności złożenia wniosku o legalizację, przedłożenia dokumentów itp. Strona wskazuje, że organ II instancji błędnie utożsamił wszczęcie sprawy, o jakim mowa w art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wszczęcie sprawy ma szerszy zakres niż wszczęcie postępowania administracyjnego - oznacza ono podjęcie przez organ czynności władczych, na podstawie ustawy. W przedmiotowej sprawie do wszczęcia sprawy doszło przed wrześniem 2020 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego utrzymano mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie znajdującego się na niej budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz poinformowano P. Sp. z o. o., sp. j. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wniosku o legalizację rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej znajdującego się na działce nr [...], arkusz [...], obręb K. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jak wskazuje analiza akt sprawy, w pierwszej kolejności ustalenia wymagało, czy zakres podmiotowy przedmiotowego postępowania, a więc samowola budowlana polegająca na rozbudowie budynku poprzez budowę wiatrołapu, jest prawidłowy. Skarżąca podnosi bowiem, że przedmiotowa budowla – stanowiąca rozbudowę, została wniesiona legalnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (znak [...]) na budowę budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego na cele Zakładu Pracy Chronionej. Sąd zwraca jednak uwagę, że zgromadzony materiał dowodowy, obejmujący obok powyższej decyzji, zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] sierpnia 2001 r., wskazuje, że na podstawie pozwolenia na budowę została wzniesiona część budynku o wymiarach wynoszących ok. 52,10 m x l4,10 m. W okazanym projekcie budowlanym nie zawierała się część budynku stanowiąca wiatrołap wraz z pochylnią dla osób z niepełnosprawnością. Równocześnie z inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę na dzień [...] sierpnia 2001 r. na mapie znajduje się jedynie główna bryła budynku bez rozbudowanej część obiektu będącej przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że dokument ten jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jest to tym samym dokument urzędowy, stanowiący dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę W tym miejscu Sąd zauważa, że obowiązek organów do wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikający w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. nie zwalnia strony z aktywności w zakresie wykazywania okoliczności korzystnych dla niej, zwłaszcza, gdy chodzi o obalenie domniemań wynikających z dokumentów urzędowych. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wywiązała się z powyższego obowiązki, gdyż nie wykazała takich okoliczności, które mogłyby obalić moc dowodową dokumentu urzędowego. Za takowe nie może być uznane samo oświadczenia złożone podczas oględzin, czy też zarzut związany z koniecznością dokonania interpretacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość zakwestionowania dokumentu urzędowego oznacza bowiem obowiązek przedstawienia takich środków dowodowych, które jednoznacznie zaprzeczą treści dokumenty, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zgłaszane żądanie, dotyczące interpretacji inwentaryzacji geodezyjnej wraz ze zbadaniem zakresu powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest nie tylko nieuzasadnione, ale wręcz nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach procesowych. Sąd zauważa, że skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji pozwalającej na obalenie domniemania faktycznego wypływającego z wpisu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji wszczęły postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Odnośnie wadliwości zastosowanych w sprawie przepisów, wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 grudnia 2020 r., natomiast zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw wszczętych po dniu 18 września 2020 r., zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Skarżąca polemizuje z powyższym stwierdzenie, utożsamiając moment wszczęcia postępowania z podjęciem pierwszych działań w sprawie. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. I tak, przeprowadzenie czynności kontrolnych nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego, a ma na celu ustalenie faktów i zebranie w sprawie materiału dowodowego, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przez organ. Ma rację organ nadzoru budowlanego, że prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznacza, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Ponadto należy mieć na względzie specyfikę ustawy Prawo budowlane i pamiętać, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji K.p.a. w takim zakresie, że dopuszcza na wstępnym etapie, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym ustawą. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł o jej oddaleniu.