IV SA/Po 462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Mycielin na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLI/196/2017 Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. uchylającą uchwałę nr XXV/110/2016 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2016 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; zwanej dalej "u.d.p" – uwaga Sądu) poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem obowiązującej procedury tj. bez zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 29 września 2016 r. uchwałą nr XXV/110/2016 Rada Gminy [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę powiatową nr [...]. Przyjęcie tej uchwały skutkowało przejęciem ww. drogi w zasób dróg gminnych Gminy M.. Następnie Rada Gminy przyjmując zaskarżoną uchwałę, uchyliła uchwałę nr XXV/110/2016 wyjaśniając, iż droga będąca przedmiotem tej uchwały została przekazana Gminie z wadą prawną, gdyż Starostwo nie jest właścicielem wszystkich gruntów, przez które przebiega droga. Wojewoda wskazał, że wprawdzie Wójt Gminy M. pismem z 19 października 2017 r. poinformował K. N. - Starostę [....], że w związku z nieuregulowaniem stanu prawnego działek wchodzących w skład drogi powiatowej nr [...] podjęte zostaną działania zmierzające do pozbawienia ww. drogi kategorii drogi gminnej, oczekując jednocześnie od Powiatu [...] wszczęcia procedury w sprawie zaliczenia ww. drogi do kategorii dróg powiatowych. Przesłanie tego pisma nie może jednak w ocenie Wojewody zostać potraktowane jako spełnienie wymogu z art. 7 ust. 2 u.d.p. t.j. zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu. Jak natomiast stanowi art. 10 ust. 2 u.d.p. pozbawienie drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ocenie Wojewody uchylenie uchwały w sprawie zaliczenia drogi powiatowej do kategorii dróg gminnych, w istocie pozbawia drogę takiej kategorii, stąd też w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy dotyczące pozbawienia drogi tej kategorii. W celu zaś dokonania powyższego konieczne jest zasięgnięcie opinii właściwego zarządu powiatu. W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Gminy [....] nie pozyskała stosownej opinii właściwego zarządu powiatu, tym samym naruszony został przepis art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 u.d.p. Zwrócenie się o wydanie opinii do właściwego zarządu powiatu jest koniecznym elementem postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie pozbawienia drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Niedochowanie tego warunku determinuje stwierdzenie, iż organ nie dochował obowiązującej w tym zakresie procedury, a zatem naruszył obowiązujące prawo w stopniu istotnym. Zdaniem Wojewody problemy z uregulowaniem stanu prawnego działek wchodzących w skład przebiegu spornej drogi nie mogą doprowadzić, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, do sytuacji w której droga nie posiadałaby żadnej kategorii, a tym samym brak byłoby możliwości ustalenia zarządcy drogi. Nadto zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 cyt. u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego nadanie tej drodze nowej kategorii. Żadna z wyżej wymienionych okoliczności w niniejszej spawie nie nastąpiła. Ponadto uchwała zmieniająca pierwotną uchwałę, która wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. winna również zostać opublikowana w tym dzienniku. Uchwała zaliczająca daną drogę do kategorii dróg publicznych niewątpliwie ma charakter aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wyjaśniła, że droga o numerze [...] uzyskała status publicznej drogi gminnej w wyniku podjęcia uchwały Nr XXV/110/2016 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2016 r. Jednakże mimo podjętej uchwały Gmina nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości zajętych pod drogę, gdyż okazało się. że częściowo przedmiotowa droga znajduje się na działce nr. [...] (obecnie nr [...]) stanowiącej własność osoby fizycznej. Na dzień podjęcia uchwały Rady Gminy z dnia 29 września 2016 r. właścicielem działki nr [...] w miejscowości S. była osoba fizyczna. Obecnie w wyniku jej podziału właścicielem działki na nr [...] pozostaje nadal ta osoba, a właścicielem działki nr [...] Powiat [...]. Z uwagi na to, że Gmina [...] nie legitymuje się prawem własności przekazanej drogi, to nie może ubiegać się o jakiekolwiek dotacje na jej utrzymanie, bowiem brak własności gruntów uniemożliwia jej ponoszenie nakładów związanych z utrzymaniem drogi. Z tego powodu nie jest słuszny zarzut Wojewody, iż dokonane pozbawienie kategorii drogi gminnej jest sprzeczne z przepisami art. 10 ust. 3 u.d.p. Droga usytuowana częściowo na gruncie prywatnym narusza warunek wynikający z art. 2a u.d.p., zgodnie z którym droga gminna stanowi własność właściwego samorządu - w tym przypadku gminy [...]. Nie jest więc słuszne twierdzenie Wojewody, że pozbawienie kategorii drogi gminnej może być dokonane jedynie przy jednoczesnym zaliczeniu tej drogi do nowej kategorii. Ta zasada nie obowiązuje w przypadku, gdy grunty na których jest ona usytuowana nie stanowią własności samorządu terytorialnego. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca zastrzega jednak w art. 91 ust. 4 u.s.g., że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powołane przepisy nie precyzują stopnia wadliwości aktu administracyjnego, który uzasadnia usunięcie go z obrotu prawnego. Niemniej nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia dotyczy tylko rażących naruszeń, w tym przede wszystkim niezgodności tych aktów z normami prawnymi powszechnie obowiązującymi. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postepowaniu jest uchwała Nr XLI/196/2017 Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. uchylająca uchwałę nr XXV/110/2016 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2016 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter zaskarżonej uchwały. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Gminy wskazała przepis art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. Przepisy te regulują procedurę zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i w ocenie Sądu nie mogły stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Gminy uchwały o uchyleniu uchwały o zaliczeniu drogi nr 4638P do kategorii dróg gminnych. Analiza treści oraz skutków podjęcia zaskarżonej uchwały wskazuje, że w istocie stanowi ona uchwałę o pozbawieniu drogi gminnej, takiej kategorii. W tej sytuacji jak trafnie zauważył Wojewoda zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 10 ust. 1-3 u.d.p. W art. 10 ust. 1 u.d.p. wskazano, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 u.d.p.). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 u.d.p.). Procedura uregulowana w cytowanych powyżej przepisach ma na celu uniknięcie sytuacji stanu niezaliczenia drogi do żadnej z kategorii dróg publicznych. Gwarantuje to art. 10 ust. 3 u.d.p. wskazując na konieczność przy pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii jednoczesnego zaliczenia tej samej drogi do nowej kategorii. Jedyny wyjątek od tej reguły stanowi wyłączenie drogi z użytkowania. Wykładnia przepisu art. 10 ust. 3 u.d.p. pozwala zatem na wyróżnienie dwóch przypadków pozbawienia drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii: jednoczesne zaliczenie do nowej kategorii lub wyłączenie drogi z użytkowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Ol 165/09, LEX nr 515044, Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC, Warszawa 2012, ELX/el.). W ocenie Sądu podjęcie zaskarżonej uchwały, w swojej istocie sprowadzającej się do pozbawienia drogi nr [...] charakteru drogi gminnej, wymagało bądź nadania tej drodze nowej kategorii, bądź też wyłączenia tej drogi z użytkowania. Dodatkowo zgodnie z art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 u.d.p. wymagało zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu. Żaden z tych warunków nie został spełniony przez zaskarżoną uchwałę. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie uzyskała wymaganej opinii. Za taką nie można bowiem uznać pisma Wójta Gminy [...] z dnia 19 października 2017 r. adresowanego do Starosty [...]. W piśmie tym wskazano bowiem jedynie na problem z nieuregulowanym stanem prawnym działek wchodzących w skład drogi nr [...] oraz poinformowano o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu tej drogi kategorii drogi gminnej. Co istotne Wójt w piśmie tym wskazał, że uchwała ta zostanie podjęta w trybie art. 10 u.d.p. Ponadto zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 10 ust. 3 u.d.p. bowiem nie wskazuje aby droga nr [...] została zaliczona do innej kategorii dróg publicznych. Nie wskazuje również, aby droga ta została wyłączona z użytkowania. Treść zaskarżonej uchwały wskazuje zatem jednoznacznie, że wydana ona została z naruszeniem art. 10 ust. 2 i 3 u.d.p. w stopniu skutkującym nieważnością uchwały. Dodatkowo za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawia fakt, iż Rada Gminy zaniechała publikacji uchwały we właściwym dzienniku urzędowym. Nie ulega wątpliwości, że uchwała o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii jest aktem prawa miejscowego. Jest ona bowiem aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 659/17; baza internetowa CBOSA). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości uchwała o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii, tak samo jak uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2089/16 oraz z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08; baza CBOSA). Zaskarżona uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, winna więc zostać, zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; w skrócie: "u.o.a.n.") w zw. z art. 42 u.s.g., opublikowana w wojewódzkim dzienniku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie ulega wątpliwości, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień uchwały sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA dnia z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; baza CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tymczasem w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia oraz, że podaje się ją do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] oraz zamieszcza w biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę Sad wskazuje, że okoliczności wskazane przez Radę Gminy nie mogły doprowadzić do oddalenia skargi. Wskazana przez Radę gminy okoliczność podjęcia uchwały nr XXV/110/2016 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2016 r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych z naruszeniem prawa, nie mogła bowiem skutkować zwolnieniem Rady Gminy z obowiązku przestrzegania trybu pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Dodatkowo wskazać należy, że Rada Gminy, dostrzegłszy uchybienia jakich dopuściła się podejmując uchwałę z dnia 29 września 2016 r. mogła zwrócić się do organu nadzoru celem podjęcia przez ten organ kroków mających na celu wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Ponadto Gmina mogła podjąć kroki w celu nabycia prawa własności nieruchomości wchodzących w skład spornej drogi w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).