IV SA/Po 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. S., T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. S. i T. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania; 3. zwraca solidarnie skarżącym D. S. i T. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...], Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia na wniosek R. O. warunków zabudowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – [...] (działka nr ewid.[...]) dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2015 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2017 r. Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 256/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. Sąd uznał, że w sytuacji gdy w sprawie zaszły przesłanki wznowienia i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji, nie natomiast jak uczynił to organ , wydawać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Sąd wskazał również, że w sytuacji, gdy działka budowlana przylega do drogi publicznej (dróg publicznych) z dwu lub więcej stron, to inwestor decyduje, z której strony odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę i takie wskazanie wiąże organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Skoro wnioskodawca wskazał, że dojazd do drogi publicznej będzie odbywał się od ulicy [...], to błędnym było wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w oparciu o część działki przyległej do ul. [...]. W ocenie Sądu istotne wątpliwości budziło również to, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – w szczególności czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Sąd zakwestionował również sposób w jaki zostały ustalone parametry nowej zabudowy tj. sposób ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu fakt, iż prawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 158; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") dopuścił odstępstwa od ustalania parametrów nowej zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W sprawie poddanej kontroli Sądu organ odnosząc się do maksymalnych wartości występujących w obszarze analizowanym, w każdym przypadku odnosił się do innych działek. W konsekwencji można przypuszczać, że w obszarze analizowanym nie występuje żaden taki budynek, który swymi gabarytami oraz usytuowaniem nawiązywałby do budynku projektowanego. Sąd podkreślił, że organ stosując przy ustalaniu parametrów zabudowy przepisy pozwalające na ich określenie z odstępstwem od reguł ogólnych wynikających z rozporządzenia, winien wskazać, jakie to przesłanki wynikające z analizy pozwalają na określenie danego parametru w takiej, a nie innej wielkości. Przy czym nie sposób uznać za wystarczające samo odwołanie się do faktu, iż w obszarze analizowanym występują obiekty tak samo duże lub nawet większe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2015 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., gdyż we wznowionym postępowaniu zapaść mogło rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wyjaśnił, że obszar analizowany został ustalony w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokość frontu działki od ul. [...] ([...] m) to jest w odległości [...] m od granic działki i uwzględnia wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego. Obszar analizowany został rozszerzony o teren stanowiący pewną całość urbanistyczną - "układ urbanistyczny" pomiędzy ulicami: [...]. Zdaniem organu I instancji w sprawie wystąpiła możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich w obszarze analizowanym, przy czym w obszarze analizowanym znalazły się budynki o parametrach niejednokrotnie większych od wnioskowanych. Gabaryty planowanej inwestycji nie będą więc odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. W odwołaniu od ww. decyzji D. i T. S. zarzucili naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji bez przeprowadzenia szczegółowej analizy sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w którym brak zwartej zabudowy szeregowej albo zabudowy bliźniaczej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, których brak w obszarze analizowanym; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej nr ewid [...] w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, poprzez nieuzasadnione, znaczne rozszerzenie granic obszaru analizowanego o teren zamknięty ulicami: [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa, w oparciu o analizę urbanistyczną przeprowadzoną niezgodnie z przepisami rozporządzenia, w sposób jednostronny i bez uzasadnienia; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez linię zabudowy budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] nr [...] (działka nr ewid.[...]) z pominięciem okoliczności, iż linia zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] tworzy uskok, co obligowało organ I instancji do ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, tj. budynku położonego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...]; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie [...]% bez uzasadnienia, pomimo, że wskaźnik wielkości powierzchni wnioskowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid.[...] w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. został ustalony na poziomie [...]%, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na poziomie [...]%, bez uzasadnienia takowego odstępstwa wynikami dokonanej analizy urbanistyczno-architektoniocznej; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie [...] m bez uzasadnienia pomimo, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. została ustalona na poziomie [...] m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na poziomie [...] m, bez uzasadnienia takowego odstępstwa wynikami dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie [...] m bez uzasadnienia, pomimo, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. została ustalona na poziomie [...] m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na poziomie [...] m, bez uzasadnienia takowego odstępstwa wynikami dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie kąta nachylenia połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy dachu na poziomie - odpowiednio: do [...]° oraz [...] m, bez uzasadnienia pomimo, że średni kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość głównej kalenicy dachu istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. została ustalona na poziomie - odpowiednio: [...]° oraz [...] m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na poziomie - odpowiednio: [...]° oraz [...] m, bez uzasadnienia takowego odstępstwa wynikami dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej; - art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa własności nieruchomości osób trzecich bezpośrednio sąsiadujących z działką gruntu nr ewid.[...], w stosunku do której wydana została decyzja, z naruszeniem zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa oraz z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego Gminy Miejskiej [...]; - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez organ I instancji decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2015 r., w kontekście odmiennych wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. - [...] z wynikami analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją; - art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i ograniczenie się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa - art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne i bezpodstawne zastosowanie skutkujące przyjęciem przez organ I instancji, że wskutek wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2015 r., pomimo błędów organu I instancji w toku przeprowadzonych analiz urbanistycznych oraz odmiennych wyników tych analiz w toku wydania ww. decyzji ostatecznej - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oraz pełnej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, z pominięciem okoliczności i dowodów podnoszonych przez odwołujących - 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w tym wskazania ustaleń, które organ I instancji uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia wyników dokonanej analizy planistycznej - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 256/18, w tym co do braku uzasadnienia okoliczności odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., jak również co do braku wskazanego przez Sąd uzasadnienia odstępstw średnich parametrów zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego poza sporem pozostaje kwestia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce oznaczonej nr ewid. gruntu [...] w [...], główny wjazd i wejście na działkę odbywa się zgodnie z wnioskiem z ul. [...], granica działki z ul. [...] stanowi wobec tego front działki o szerokości [...] m. Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego za front działki przyjmując część działki przylegającej do ul. [...]. Minimalna wielkość obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie wynosi [...] m. Działka na której zaplanowano inwestycję położona jest przy zbiegu dwóch ulic ul. [...] i ul. [...], teren wokoło tej działki jest zabudowany nieregularnie w większości zabudową mieszkaniową jednorodzinną na dużych działkach nawet do [...] m, usytuowaną wzdłuż dróg publicznych nowowyznaczonych stąd charakter tej zabudowy jest dość chaotyczny i rozproszony. Na terenie sąsiadującym w znaczeniu planistycznym z działką oznaczoną nr ewid.[...] występuje zabudowa lub jej brak z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i ma ona charakter zabudowy rozproszonej, z oddaleniem budynków od siebie ale też występują liczne działki na których występuje zabudowa mieszkaniowa w granicy z sąsiednimi działkami. Zdaniem Kolegium racjonalność urbanistyczna w tej sytuacji nakazuje poszerzenie obszaru analizowanego dla inwestycji będącej przedmiotem sprawy tak, aby uzyskać wszechstronny obraz zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną. Przy zabudowie rozproszonej należy bowiem przy wyznaczaniu obszaru analizowanego uwzględnić, że trzykrotna szerokość frontu działki może być niewystarczająca dla uzyskania obrazu tej zabudowy. Zdaniem Kolegium rozszerzenie obszaru analizowanego stanowi warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno – estetyczne. W ocenie Kolegium wobec tak specyficznego umiejscowienia inwestycji, jej otoczenia, okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zabudowa szeregowa nie stanowi zabudowy, której nie można pogodzić z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Wprawdzie przyjęte dla spornej inwestycji parametry, co do kilku odbiegają od wartości średnich, niemniej w obszarze analizowanym występują budynki o parametrach niejednokrotnie większych od wnioskowanych, wobec tego planowana inwestycja nie będzie zaburzać istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponownie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi [...] % jednakże w obszarze tym znajduje się szereg działek, w odniesieniu do których wskaźnik ten kształtuje się odmiennie od średniego - jest znacznie większy niż średni. Tak więc w obszarze analizowanym występują działki znacznie przekraczające średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co więcej także działki w stosunku do których ten wskaźnik znacznie przekracza wskaźnik ustalony dla przedmiotowej działki oznaczonej nr ewid.[...] Stąd przyjęto, iż wprowadzenie tego wskaźnika w wielkości do [...]% dla planowanej inwestycji nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Kolegium podkreśliło, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy traktować równorzędnie. Dlatego uzasadnione jest wyznaczenie powyższego wskaźnika w oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Kolegium z analizy urbanistycznej wynika też dopuszczalność zastosowania odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r w odniesieniu szerokości elewacji frontowej każdego z trzech domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej do [...] m, co daje łączną szerokość elewacji frontowej [...] m, a więc większą niż wartość średnia [...] m z tolerancją +/- [...] % czyli od [...] m do [...] m. W obszarze analizowanym występuje bowiem duża różnorodność, co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Występują budynki, w których szerokość elewacji frontowe jest większa od wnioskowanej. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od [...]m do [...] stąd wyznaczenie dla spornej inwestycji tego parametru na poziomie [...] m wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę i nie spowoduje dysharmonii i zaburzenia ładu przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono dach dwuspadowy o spadku połaci dachowych do [...]° w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują zarówno dachy dwuspadowe na [...] działkach, dachy wielospadowe na [...] działkach i czterospadowe na [...] działkach, kąt nachylenia połaci dachowych kształtuje się od [...]° do [...]°. W decyzji ustalono kąt nachylenia dachu do [...]°. W obszarze analizowanym występuje zabudowa w której wysokość głównej kalenicy kształtuje się w okolicy od [...] m do [...] m. Ustalenie tego parametru o wartości [...] m nie zaburzy ładu przestrzennego. Z kolei obowiązującą linię nowej zabudowy na działce organ wyznaczył zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ wyznaczył linię zabudowy od granicy działki z ul. [...] w odległości nie mniejszej niż [...] m, co spowodowane było koniecznością zachowania ładu przestrzennego, ale przede wszystkim było konsekwencją szczególnego usytuowania działki w narożniku ulic [...], a także spowodowane było nieregularnym przebiegiem linii zabudowy budynków położonych przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium, wbrew argumentacji przedstawionej w odwołaniu, w sprawie nie występowania konieczność zmiany pierwotnego wniosku, ponieważ wznowione postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy w granicach wniosku, który wszczął pierwotne postępowanie, podobnie w toku niniejszego postępowania organ nie bada sposobu wykonania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ani sposobu użytkowania zrealizowanej inwestycji. Niezasadny był również w ocenie Kolegium zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec błędów organu I instancji popełnionych w toku odmiennie przeprowadzonej analizy poprzedzającej wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., bowiem po wznowieniu postępowania w sprawie, organ I instancji przeprowadza w całości postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czynności organu nie sprowadzają się natomiast do porównywania postępowania poprzedzającego wydanie pierwotnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. i T. S. powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). Skarżący złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych ze stron w terminie 14 dni od złożenia żądania nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało mieć na uwadze, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy prowadzące postępowanie wznowieniowe związane były wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 256/16. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym we wznowionym postępowaniu niezbędnym było ponowne przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku natomiast gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Organ wydaje decyzję, o której mowa ww. art. 151 § 2 k.p.a. gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Taka decyzja powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę. Jeśli więc po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) to nie uchyla decyzji ostatecznej, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca dotychczasowej treści wobec czego ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie tego typu decyzji wymagało od organu ponownego przeprowadzenia postępowania, w tym przeprowadzenia analizy urbanistycznej i w konsekwencji wykazania, że w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, nowa decyzja odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej. Oceny tej organ zdaniem Sądu dokonał przedwcześnie. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl natomiast § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. W wyroku w sprawie IV SA/Po 256/18 Sąd jako wadliwe ocenił uznanie za front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy części działki przylegającej do ul. [...]. Sąd stwierdził ponadto, że organ wyznaczając obszar analizowany nie wyjaśnił, czy w analizie zostały uwzględnione działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – w szczególności czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach. W toku wznowionego postępowania organ I instancji wykonując ponowną analizę architektoniczno – urbanistyczną zastosował się do zaleceń Sądu wynikających z wyroku w sprawie IV SA/Po 256/18 i jako front działki przyjął tą część działki objętej wnioskiem, z której będzie odbywać się dojazd do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Dopuszczalnym w ocenie Sądu było wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zauważyć należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1299/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sadu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szeroki omówiło zasadność powiększenia obszaru analizowanego wskazując m.in., że teren wokół działki objętej wnioskiem zabudowany jest nieregularnie, w większości zabudową mieszkaniową jednorodzinną na dużych działkach nawet do [...] m, zabudowa ma charakter rozproszony przez co różni się od bardziej skoncentrowanej zabudowy miejskiej. Zasadnie Kolegium uznało aby w obszarze analizowanym w całości uwzględnić działki, które przecina linia obszaru analizowanego wyznaczona jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem. Racjonalne było zatem działanie organu, który uznał, że wobec rozszerzenia granic obszaru analizowanego z jednej strony działki nr ewid.[...] o działki położone wzdłuż ul. [...], uzasadniało również rozszerzenie obszaru analizowanego w przeciwnym kierunku o teren stanowiący pewna całość urbanistyczną pomiędzy ulicami [...] i ul. [...]. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w wyroku w sprawie IV SA/Po 256/18 Sąd zakwestionował wprawdzie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, jednak podzielił stanowisko Kolegium, iż teren pomiędzy ulicami [...] i [...] tworzy pewną całość urbanistyczną. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty Skarżących dotyczące błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Sąd nie podzielił również argumentacji Skarżących zmierzającej do wykazania że planowana inwestycja będzie miała faktycznie charakter zabudowy wielorodzinnej. Argument ten był podnoszony przez Skarżących w toku postępowania w sprawie IV SA/Po 256/18, a Sąd, co do zasady nie zakwestionował możliwości realizacji na przedmiotowej działce zabudowy szeregowej. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że w przepisach regulujących zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym brak jest definicji pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z tego względu w ocenie Sądu w pierwszej kolejności znaczenia pojęcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należało poszukiwać w aktach prawnych z zakresu prawa budowlanego. Przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego tworzą pewną funkcjonalną całość normatywną. Skoro zatem przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie definiują określonego pojęcia, a znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie szeroko rozumianych przepisów z zakresu prawa budowlanego – to zasadne jest posłużenie się tymi ostatnimi przepisami przy ustaleniu treści danego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 sygn. akt II OSK 771/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej [...]% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można więc podzielić argumentacji Skarżących, iż realizacja trzech budynków w zabudowie szeregowej, nawet na jednej działce geodezyjnej, stanowi realizację zabudowy wielorodzinnej. W konsekwencji nie zachodziła również konieczność zmiany wniosku, co podnosili Skarżący w toku postępowania. Częściowo zasadne okazały się zarzuty Skarżących dotyczące ustalenia parametrów nowej zabudowy. W wyroku IV SA/Po 256/18 Sąd stwierdził, że nieregularny przebieg linii zabudowy od strony ul. [...] nie pozwalał organowi na jej ustalenie jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei ustalając linię zabudowy od strony ul. [...] organ powinien wziąć pod uwagę lokalizację ściany frontowej budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich i w efekcie należało przyjąć, że linia zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] tworzy uskok, a co za tym idzie, organ nie był uprawniony do zastosowania w tym przypadku § 4 ust. 1 rozporządzenia lecz powinien sięgnąć do § 4 ust. 3 lub 4 rozporządzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczył linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości nie mniejszej niż [...] m. Uzasadnił to szczególnym usytuowaniem działki w narożniku ulic [...], a także nieregularnym przebiegiem linii zabudowy budynków położonych przy ul. [...]. W ocenie Sądu wyznaczenie takiej linii zabudowy było dopuszczalne, szczególnie jeśli zważy się, że w odległości [...] m od granicy z ul. [...] przebiega linia zabudowy na działce oznaczonej nr ewid.[...], [...] m na działce nr ewid.[...] Rację natomiast mają Skarżący, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, w jaki sposób została wyznaczona linia zabudowy od strony ul. [...]. Brak takiego uzasadnienia powoduje, że zaskarżona decyzja w omawianym zakresie wymyka się spod kontroli Sądu. Podobnie organ nie uzasadnił należycie, w jaki sposób ustalił kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość górnej kalenicy. Przypomnieć trzeba, że w wyroku w sprawie IV SA/Po 256/18 Sąd wprawdzie nie zakwestionował uprawnienia organu do ustalenia parametrów nowej zabudowy jako odstępstwa od średniej z obszaru analizowanego, zaznaczył jednak, że w takim przypadku odstępstwa te powinny być uzasadnione przesłankami wynikającymi z analizy. W myśl § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontekście powołanego przepisu, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są wprawdzie tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego, jednak nie oznacza to, że ustalenie tych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzasadnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się zaledwie do wskazania, że kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość górnej kalenicy zostały ustalone jako maksymalne wartości stwierdzone w obszarze analizowanym oraz wyjaśnienia, iż w obszarze analizowanym znalazły się budynki charakteryzujące się podobnym parametrem. Nie wskazał jednak konkretnie o które budynki chodzi oraz jakie rację przemawiać miałyby za ustaleniem omawianego parametru w wysokości równej, wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. W konsekwencji Sąd uznał, że ustalając omówione powyżej parametry nowej zabudowy (linię zabudowy, kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość górnej kalenicy) organ naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył również art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. bowiem przedwczesnym było uznanie, że decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Z tych też powodów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Jako niezasadne Sąd ocenił pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Zarówno szerokość elewacji frontowej jak i wysokość górnej elewacji frontowej ustalone zostały jako wartości odbiegające od średnich w obszarze analizowanym. Omawiane parametry zostały ustalone na podstawie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że przyjęte dla przedmiotowej inwestycji parametry odbiegają od wartości średnich, niemniej w obszarze analizowanym występują budynki o parametrach niejednokrotnie większych od wnioskowanych, wobec tego planowana inwestycja nie będzie zaburzać istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Kolegium wyraziło również – słuszny w ocenie Sądu – pogląd, że wyliczony matematycznie średni parametr istniejącej zabudowy stanowi jedynie pojęcie abstrakcyjne, mające z rzeczywistością mało wspólnego, ponieważ w analizowanym obszarze najczęściej nie istnieje nawet jeden budynek o gabarytach takich, jak średnie. Stąd też przy należytym uzasadnieniu, organ był uprawniony do ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstąpieniem od wartości średnich. Szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji została ustalona jako [...] m. Średnia szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi [...] m, z tolerancją [...]% wynosi od [...] do [...] m. W ocenie Sądu ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. Jak wskazało Kolegium, za takim wyznaczeniem szerokości elewacji frontowej przemawiał fakt, iż w obszarze analizowanym występuje duża różnorodność omawianego parametru. W obszarze analizowanym występuje wiele budynków o szerokości elewacji frontowej nie tylko większej niż średnia, ale i większej niż ustalona w decyzji o warunkach zabudowy i mając na uwadze charakter przedmiotowej inwestycji jako zabudowy szeregowej, w pełni dopuszczalnym było zastosowanie przez Kolegium § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uzasadnione przez Kolegium zostało również ustalenie wysokość górnej elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z wyników analizy wynika, że wysokość górnej elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od [...] m do [...] m, średnia wynosi zatem [...] m. W rozpoznawanej sprawie parametr ten został ustalony na poziomie [...] m. Niemniej jednak Kolegium wyjaśniło powody dla których uznało, że ustalenie takiej wysokość górnej elewacji frontowej nie naruszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na działce o [...] parametr ten wynosi [...] m, na działce [...] wynosi [...], na działce [...] wynosi [...] m, na działce [...] wynosi [...] , na działce [...] wynosi [...] m, na działce [...] wynosi [...] m, a na działce [...] wynosi [...] m. Tym samym Kolegium nie naruszyło § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie został zakwestionowany przez Sąd w sprawie IV SA/Po 256/18 zatem jako niezasadny Sąd ocenił podniesiony w skardze zarzut dotyczący sposobu ustalenia tego parametru w toku ponownie prowadzonego postępowania. Ponownie prowadząc postępowanie organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 256/18. W szczególności w zakresie sposobu ustalenia parametrów zabudowy i zagospodarowania ternu. Następnie, stosownie do wyników tych czynności organ oceni, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Jednocześnie mając na uwadze że Skarżący uiścili tytułem wpisu od skargi kwotę [...]zł, a zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis od skargi na decyzje wydane w trybie wznowienia postępowania wynosi [...] zł, Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu. .