IV SA/Po 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak po rozpoznaniu w dniu 02 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. P. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 05 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r. nr [...] Pismem z dnia 08 maja 2019 r. A. P. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 05 kwietnia 2019 r., nr [...] Powyższą decyzją po rozpoznaniu odwołania A. P. i M. B. umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w O. W. przy ul. [...]/M. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb 0085). W skardze, poza wnioskami głównymi obejmującymi uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, Skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] (a więc na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). We wniosku skarżąca wskazała, że jest on zasadny ze względu na obawę, że w momencie zakończenia postępowania wywołanego skargą budynek mieszkalny wielorodzinny może zostać ukończony ze wszelkimi wadami, na które w przedmiotowej sprawie wskazywała, a których nie może dowieść nie będąc stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła też, że w podobnej sprawie (IV SA/Po 45/17), która dotyczyła nieprawidłowości przy budowie Głównego Punktu Zasilania na terenie miasta, mieszkańcy O. W. dowiedli swojej racji, jednak zanim postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zakończone, obiekt był już gotowy, co ograniczyło dalsze możliwości działania (mieszkańców). Podniesiono też, że ze względu na ład przestrzenny i zasady współżycia społecznego są podstawy do stwierdzenia, że wystąpienie podobnej sytuacji jak w sprawie IV SA/Po 45/17 byłoby krzywdzące dla kolejnej, sporej grupy mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r., nie może zostać uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Przyjmuje się w wielu orzeczeniach, że powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy umorzenie postępowania odwoławczego (jak w niniejszej sprawie). Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie niedopuszczalności odwołania, czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego) jest niewątpliwie prostą konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". Podkreślenia wymaga, że złożenie skargi w sprawie zakończonej decyzją czy postanowieniem, które kończą tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Nie można też zapominać, że Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Dodać można, że w niektórych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wyrażono pogląd o możliwości merytorycznego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (zob. postanowienie z dnia 20 września 2017 r., II OZ 909/17, orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z powołanym tam orzecznictwem). Sąd miał na uwadze powyższe względy rozpatrując wniosek A. P.. Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja, której wstrzymania domaga się skarżąca, obejmuje przede wszystkim pozwolenie na budowę. Jest to więc decyzja "wykonalna" w szerokim rozumieniu, w tym sensie, że uprawnia inwestora do podjęcia określonych działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości, przy czym ową "wykonalność" należy odróżnić od odmiany bardziej kwalifikowanej - przymusu administracyjnego. Uwagę tą Sąd przytoczył celowo, gdyż uświadomienie sobie skutków, jakie wywołują różne rodzaje decyzji, pozwala też odpowiednio ocenić potrzebę zastosowania instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania). W przypadku, np. nakazu rozbiórki, w zasadzie można domniemać, że nieuchronnie nastąpi istotna i przymusowa ingerencja w prawo własności. W przypadku decyzji takich jak pozwolenie na budowę mamy natomiast do czynienia z prawem inwestora do przystąpienia do procesu budowlanego, czego – ewentualnie – korelatem może być (ale nie musi) obowiązek określonego zachowania się innych osób (właścicieli nieruchomości sąsiednich). Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Tymczasem wniosek Skarżącej nie zawiera uzasadnienia skonkretyzowanego do okoliczności sprawy, w szczególności do sytuacji samej skarżącej. Przedstawiono w nim hipotezę, że objęty pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r. budynek może zostać wybudowany i będzie to budowa obarczona wadami. Skarżąca nie wyjaśniła jednak, niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jej grozi. Na marginesie Sąd zaznacza, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia niniejszej skargi i w razie wydania w przyszłości decyzji administracyjnych po jego myśli po wybudowaniu spornego budynku, będzie mógł być wdrożony stosowny proces naprawczy, który jest przewidziany w przepisach prawa (zob. zwłaszcza art. 50-51 Prawa budowlanego). Nie jest więc tak, że skutki budowy czy wybudowania obiektu nie mogą być odwrócone. Konkludując Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.