IV SA/Po 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2019 r. ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art.28, art.33 ust.1 i 4, art.34 ust.4 oraz art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018, poz.1202), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. M. prowadzącemu działalność pn. "[...] w [...] Al. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul.[...], na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]). Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. P. i M. B.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołujący podnieśli iż zostali pozbawieni możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu mimo tego, że ich nieruchomości mieszczą się w granicach oddziaływania inwestycji. Natomiast z uwagi na zakres i skalę projektowanej inwestycji są możliwe immisje na ich nieruchomości. Dalej w uzasadnieniu organ stwierdził, że nie każdy podmiot, który posiada jakiekolwiek uprawnienie względem nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę jest stroną postępowania. Jest nią tylko właściciel takiej nieruchomości, jej użytkownik wieczysty lub zarządca. Oznacza to, że interes prawny stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oparty jest wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. żaden z wnioskodawców nie posiadał interesu prawnego, legitymującego go do uznania za stronę. Dalej organ podkreśli, że wyznaczenie obszaru oddziaływania nieruchomości powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie odwołujących, że obszar oddziaływania obiektu to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Organ wskazał, że ustalając, czy odwołujący posiadają legitymację do złożenia odwołania należało zbadać czy posiadają interes prawny w niniejszej sprawie tj. czy istnieje przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego skarżący mogą skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jej potrzebami. Kluczowym jest ustalenie czy sporne obiekty budowlane będą oddziaływać na nieruchomości odwołujących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. Osoby składające odwołanie nie zostały uznane za strony postępowania przez organ I instancji wobec czego Wojewoda pismami z dnia [...].03.2019 r. wezwał odwołujących na podstawie art.50 § 1 k.p.a. do przedstawienia wypisu z rejestru gruntów, odpisu księgi wieczystej lub innych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wykazania interesu prawnego, który pozwoli przesądzić czy przysługuje im przymiot strony w związku z planowaną inwestycją. Z odpowiedzi na wezwania wynika, że M. B. jest współwłaścicielem działki nr [...], a A. P. współwłaścicielką działki nr [...] i [...]. Projektowany budynek usytuowany będzie w odległości 10,72 m – 10,74 m od zachodniej granicy działki (od granicy z działkami odwołującej A. P.). Działka odwołującego natomiast nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku – budynek zaprojektowano w odległości w linii prostej wynoszącej blisko 40 m. Z uwagi na niewielkie wysokości projektowanych budynków wielorodzinnych (10,22m) i zbliżone ich odległości od granicy nieruchomości, nie będą powodowały przesłaniania okien oraz ograniczenia nasłonecznienia w budynkach mieszkalnych nieruchomości sąsiednich. Podobnie w przypadku miejsc parkingowych zachowane zostały wymagane minimalne odległości zarówno od okien budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, jak i od granic działki. Sposób zaprojektowania przedmiotowych budynków nie ogranicza także dostępu do szeroko pojętych mediów. Zaprojektowana na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr[...]) zabudowa nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek należących do odwołujących. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których zamierzenie zostało zaprojektowane. Wobec tego organ uznał, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego. Z pewnością posiadają interes faktyczny, jednak ten nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art.28 k.p.a. Odwołujący nie wykazali też, aby decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art.28 k.p.a., wobec czego nie posiadają w sprawie przymiotu strony w myśl art.28 p.b. i zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.28 k.p.a. i art.28 p.b. poprzez odmowę skarżącej przyznania przymiotu strony postępowania, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażenie zgody na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o pow. powyżej 300 m2 z płaskimi dachami zamiast z dachami stromymi, symetrycznymi o jednakowym nachyleniu połaci od 30 do 50 stopni, nieprawidłową lokalizację miejsc parkingowych bez uwzględnienia powierzchni lokali w obiektach i odległości od poszczególnych posesji jednorodzinnych, nieprawidłowe wytyczenie i projektowanie dróg dojazdowych do posesji, zmniejszenie szerokości drogi wewnętrznej, zwiększenie natężenia hałasu i ruchy sprzętu ciężkiego, niszczenie chodnika, ograniczenie dostępu światła do posesji, emisję smogu i hałasu, negatywne oddziaływanie na mieszkańców osiedla hałasu, obniżenie wartości poszczególnych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] października 2019 r. (data wpływu do Sądu) uczestnik postępowania T. M. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, wbrew sformułowanym w skardze zarzutom, nie narusza obowiązujących przepisów. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Natomiast z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Samo zaś legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2751/17 "właściciel nieruchomości sąsiedniej może uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę także wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie jest realizowane zgodnie z wymogami, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawo budowlane. Jednocześnie, należy zaznaczyć, że samo sąsiedztwo z działką inwestora nie rozstrzyga o zaliczeniu nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Oddziaływanie to może bowiem zamknąć się na terenie należącym do inwestora, co wykluczy właścicieli działek sąsiednich z kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę". Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Jak wynika z projektu budowlanego zaprojektowano trzykondygnacyjny budynek o wysokości 10,22 m, który usytuowano w odległości 10,72 m - 10,74 m od zachodniej granicy działki (od granicy z działkami odwołującej- A. P.). Z uwagi na niewielkie wysokości projektowanych budynków wielorodzinnych (10,22 m) i jednocześnie zbliżone ich odległości od granicy nieruchomości, nie będą powodowały przesłaniania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych na działkach sąsiednich oraz powodowały ograniczenia nasłonecznienia w tych budynkach ponad określone w przepisach techniczno-budowlanych normy, zatem spełnione zostały wytyczne zawarte w §13, §57, §60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015, poz.1422 ze zm.). Podobnie w przypadku miejsc parkingowych zachowane zostały wymagane minimalne odległości zarówno od okien budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, jak i od granic działki (§19 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Należy zauważyć, iż sposób zaprojektowania przedmiotowych budynków nie ogranicza także dostępu do szeroko pojętych mediów. Trzeba podkreślić, że tylko oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie uprawnia do włączenia danej nieruchomości w obszar oddziaływania inwestycji i tym samym do przyznania jej właścicielowi statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie zaistniała, bowiem zaprojektowana na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...]) zabudowa nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek należących do odwołujących (ograniczenie takie nie wynika z obowiązujących przepisów). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których zamierzenie zostało zaprojektowane. Poczynione w sprawie ustalenia pozwalają stwierdzić, że skarżącej w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda, iż skarżąca nie była uprawniona do wniesienia od tej decyzji odwołania. W tym zakresie sprawa została też w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona bez naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie podnoszone w skardze zarzuty stanowią subiektywne odczucie skarżącej i świadczą o posiadanym w sprawie interesie faktycznym, który nie uprawnia do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Interesu prawnego nie można bowiem upatrywać w uciążliwościach związanych z prowadzonymi okresowo pracami budowlanymi, czy zwiększonym ruchem samochodowym i pieszym wynikającym z naturalnego rozwoju miasta. Wobec powyższego sformułowane w skardze zarzuty nie zasługiwały na akceptację, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.