IV SA/Po 476/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk –Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 lutego 2010 r. nr 350/XLIX/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę [...] spółka z o.o. w Poznaniu pismem z dnia [...] listopada 2010r. złożyło skargę na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część obrębu geodezyjnego O. w rejonie wsi A. tj.obszaru obejmującego arkusz mapy nr [...], działki o nr [...] i [...] z ark.[...] oraz położone na wschód od osi linii wysokiego napięcia, części działek o nr [...], [...], [...], [...], [...]z ark.[...] i działek o nr [...], [...], [...] z ark.[...]; wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270 ze zm., dalej - ppsa). Uchwale tej skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (T.j. Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717) polegające na tym, iż Wójt Gminy C. nie wykonał wymaganych przez ten przepis analiz i niezbędnej dokumentacji. Treść zaś naruszonego przepisu, nie pozostawiała w ocenie skarżącego, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) swobody w zakresie dokonania tych czynności, lecz nakładała na niego obowiązek ich wykonania przed przedstawieniem radzie gminy projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podnosząc, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli instancyjnej Wojewody Wielkopolskiego, która to kontrola zakończyła się pozytywnie. Przystąpienie zaś do sporządzenia planu poprzedzone zostało sporządzeniem analizy aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wykonane przez zespół projektowy, w którym wymieniona została konieczność odstąpienia od utrzymania w dokumentach planistycznych gminy rezerwacji terenów położonych we wschodniej części pod rozwój funkcji zabudowy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. skarżący wezwał Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa (k.[...]akt administracyjnych). W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy C. odmówiła uwzględnienia usunięcia naruszenia prawa (k.[...] akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 par 1 pkt 5 Ppsa). Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą winno być odniesienie się do istoty działalności samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). Podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] jest jej zbadanie pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowanym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717ze zm.)art. 14 . Zgodnie z art. 14 ust.1 powołanej ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust.1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust.2 art.14). Uchwałę, o której mowa w ust.1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust.4 art.14). W myśl zaś ust.5 art.14 przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust.1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, iż zaskarżona została uchwała Rady Gminy C. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąca aktem prawa miejscowego (art.14 ust.8 ustawy o p.z.p.), co oznacza, że dopiero do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Sama zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta w trybie art.14 ust.1 u.p.z.p., nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny. Nie stanowi też aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej tj. o zmianie planu. Takie granice obszaru w przedmiotowej sprawie zostały określone w załączniku graficznym do podjętej uchwały, a zakreślony teren opisany w par 1 zaskarżonej uchwały. Skoro u.p.z.p. wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie. Wykładnia celowościowa art.14 ust.2 u.p.z.p. nie może prowadzić do wniosków, które pozostają w oczywistej sprzeczności z jego wykładnią językową. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. A zatem wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest odpowiednie określenie granic obszaru objętego planem, nie wolno, zatem sformułować w tej uchwale propozycji, co do przeznaczenia terenu. Od załącznika graficznego (przewidzianego w ust.2 art.14) przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, nie są więc wymagane żadne cechy formalne, tak jak ma to miejsce w przypadku części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.16 ust.1 u.p.z.p.). Ustawa nie określa tu wymagań, ani co do skali mapy, ani co do dokładności granic. Aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, wystarczy by można było na jego podstawie wskazać granice obszaru, wobec którego przystępuje się do sporządzenia planu (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 listopada 2007r. II SA/Ol 734/07) W niniejszej sprawie załącznik graficzny wskazuje granice obszaru objętego projektem planu miejscowego. Ponadto również przepis art.14 ust.5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami (tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2007r. II SA/Lu 274/09), Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko, a przedmiotowa analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie została sporządzona. Wyraźnego podkreślenia (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i w ślad za treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008r. II SA/Wa 622/08) wymaga okoliczność, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art.14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują też na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.