IV SA/Po 477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania P. G. (wnioskodawca), decyzją z dnia [...] maja 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2019 roku (znak [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 1214/20, po rozpatrzeniu sprzeciwu P. W., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy Kolegium uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie, jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), ponownie uchyliło decyzję Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2019 roku (znak [...]) i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Organ zaznaczył, że katalog przesłanek do wydania decyzji negatywnej ma charakter zamknięty. Jedna z przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zachodzi, gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko. Sporne przedsięwzięcie znajduje się w obszarze naturalnej jednolitej części wód powierzchniowych oznaczonych europejskim kodem [...] - R. M., zaliczony do rejonu wodnego W.. Zgodnie z raportem inwestycja nie będzie oddziaływać na wody powierzchniowe i nie przyczyni się do zmiany obecnie występującego ich stanu ekologicznego. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. uzgodnił przedsięwzięcie w proponowanym do realizacji wariancie. Natomiast Burmistrz P. stwierdza stanowczo, że powstanie tuczarni stanowi realne zagrożenie dla do zatrucia płynących w pobliżu wód, rzeki Prosny. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów uzasadniających stanowisko organu I instancji, które jest odmienne od ustaleń raportu oraz stanowiska organów opiniujących i uzgadniających. Organ I instancji powinien zatem włączyć do akt sprawy dowody, które pozwalają na wyciąganie ww. wniosków. Każdorazowe zastrzeżenia wobec ustaleń raportu, a w niniejszej sprawie, także ustaleń organów specjalistycznych, powinny być w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Kolegium zaznaczyło ponadto, że w sprawach gdzie przedsięwzięcia budzą sprzeciwy społeczne szczególną rolę odgrywa wybór odpowiedniego wariantu inwestycji. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Warianty stanowią jeden instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosując się do powyższych spostrzeżeń, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz udokumentować te działania w aktach sprawy. P. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Storna zażądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentacji fotograficznej (zdjęcie przedstawiającej wolnostojący budynek jednorodzinny w stanie surowym otwartym). W ocenie autora sprzeciwu w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 9 i art. 10 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego W ocenie strony organ nie wyjaśnił, czy faktycznie zgromadzenie dowodów powinno być przeprowadzone przez organ I instancji w celu zapewnienia dwuinstancyjności postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem decyzji nie zwróciło stronom uwagi na to, że mogą złożyć dowody. Powyższe jest o tyle istotne, że stan nieruchomości i otoczenia mógł się zmienić, a wówczas organ odwoławczy bez wytykania braków dowodowych organowi I instancji, które się zdezaktualizowały wydałby decyzję o odmowie zgody na ustalenie uwarunkowań środowiskowych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i stwierdziło brak podstaw do zastosowania art. 64c §5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze. zm.- dalej w skrócie K.p.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł od przekonania, że sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznanie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, co do zasady powinno prowadzić do ponownego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może jednak uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakwestionowana sprzeciwem decyzja został wydana na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283). Skoro kwestia sporna sprowadza się do tego, czy decyzja Burmistrza P. została wydana przy braku ustalenia okoliczności niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, to w takim przypadku właściwa norma prawa materialnego stanowi jedno z kryteriów oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (A. Kabat w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2019, art. 64e). Samorządowego Kolegium Odwoławczego trafnie dostrzega, że raport oddziaływania na środowisko (str. 81-83 raportu) zawiera szczegółowy opis warunków hydrologicznych planowanego przedsięwzięcia. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia na warunkach zaproponowanych przez inwestora została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich P.. W powyższych okolicznościach organ I instancji jednak przyjmuje, że powstanie tuczarni trzody chlewnej "stanowi realne zagrożenie do zatrucia płynących w pobliżu wód, a mianowicie rzeki P. ". W ocenie Sądu nie może budzić żadnych zastrzeżeń stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że kwestionowanie ustaleń raportu, a także kwestionowanie stanowiska organów specjalistycznych, wymaga wiedzy specjalistycznej i jest możliwe pod warunkiem, że zostało poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Nie może budzić wątpliwości także i to, że dowody w tej formie powinien przedstawić podmiot, który kwestionuje ustalenia raportu (dokument sporządzany przez osobę legitymującą się stosownymi kwalifikacjami) w zakresie uzgodnień dokonanych przez specjalistyczne organy administracji publicznej. Zauważyć należy, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy z 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. Uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Opinia natomiast nie wiąże organu. Jej moc i znaczenie jest więc znacznie słabsza od uzgodnienia. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (wyrok WSA w Poznaniu z 7.02.2018 r., IV SA/Po 292/15, LEX nr 2442598). Z powyższych względów nie może budzić wątpliwości to, że przedłożenie w kontrolowanym postępowaniu dodatkowej ekspertyzy, która będzie kwestionować ustalenia raportu poprzez potwierdzenie "realnych zagrożeń" dostrzeganych przez organ I instancji, zaktualizuje konieczność ponownego uruchomieniem procedur uzgodnieniowych. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania rozpoznania dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zagadnieniem istotnym w kontrolowanej sprawie są kwestie związane ze sprzeciwami społecznymi, jakie budzi planowane przedsięwzięcie. Organ odwoławczy trafnie zauważa, że instrumentem, który odgrywa szczególną rolę w tym zakresie jest wybór/ustalenie odpowiedniego wariantu inwestycji. Nie może budzić wątpliwości, że ewentualne istotne uzupełnienie raportu zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do tego, aby ponownie zwrócić się o uzgodnienie i powtórnie przeprowadzić postępowanie z udziałem społeczeństwa. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że stwierdzone przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania przekładają się na konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a więc w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Merytoryczne załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym uniemożliwia nie tylko konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale także wynikającą z art. 8 K.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Stanowisko organu odwoławczego pozostaje aktualne w świetle argumentacji sprzeciwu. Podnoszone kwestie nie dotyczą ani ujawnionych wadliwości postępowania, ani wynikających z tego niezbędnych działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Postępowanie w sprawie nie zostało zakończone. Strona zachowuje możliwość przedstawienia kwestii zgłaszanych w sprzeciwie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), sprzeciw podlegał oddaleniu.