IV SA/Po 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], W. Zarząd Dróg Wojewódzki w P. na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., danej: "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zasilaniem w energię elektryczną na terenie działki nr [...], obręb B., przy ul. [...], w zakresie odległości projektowanego masztu od drogi wojewódzkiej nr [...] Ł. (granica miasta) – Ł. – Z. W. – S. – Z. – W. – K. – granica województwa i wpływu na ruch drogowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w świetle pkt B ppkt 1.1. powyższego projektu decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy wyniesie 8 m od istniejącej zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Wartość tego parametru odpowiada wprawdzie wymogom art. 43 ust. 1 u.d.p. Biorąc jednak pod uwagę rozmiary masztu, a w szczególności jego wysokość (62 m), proponowane usytuowanie wpłynie istotnie negatywnie na bezpieczeństwu ruchu drogowego. Kierowcy poruszający się drogą wojewódzką nr [...] będą narażeni na rozproszenie uwagi, gdyż projektowany obiekt budowlany będzie znacząco wyróżniał się na tle istniejącej zabudowy. Budowa rozważanej stacji bazowej spowoduje także dysonans przestrzenny. Odcinek drogi wojewódzkiej nr [...], wzdłuż którego zlokalizowana jest działka nr [...], charakteryzuje się bardzo dużym średniodobowym natężenia ruchu. Odwrócenie uwagi kierowcy wywołane omawianą inwestycją zagraża zatem realnie bezpieczeństwu uczestników ruchu. Mając zatem na uwadze dotychczasowe uwagi oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego, jak również zwiększoną ilość anomalii pogodowych (silne wiatry, burze i in.), organ I instancji uznał, że zasadne byłoby usytuowanie przedmiotowej inwestycji w odległości równej jego wysokości. W obecnym kształcenie niemożliwe jest natomiast zaakceptowanie przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła P. W., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. art. 43 ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji jest niewystarczająca; 2. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę uzgodnienia rozważanego projektu decyzji; 3. art. 8 k.p.a. przez rażące naruszenia prawa, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wydanie postanowienia uzgadniającego omawiany projekt decyzji. W uzasadnieniu [...] Sp. z o.o. wskazała, że ustawodawca określił tylko minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organy administracji publicznej nie mogą zatem dowolnie zwiększać tej odległości. Jeżeli organ I instancji powołał się na art. 43 ust. 1 u.d.p., to powinien należycie uzasadnić swoje stanowisko. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Stanowisko organu I instancji jest arbitralne. Trudno bowiem przyjąć, że stacja bazowa zlokalizowana w pobliżu drogi stanowi na tyle atrakcyjny element przestrzenny, by odwracać uwagę kierowców. Przeciwnie prosta i powtarzalna konstrukcja rozważanego obiektu budowlanego nie będzie rozpraszała uczestników ruchu. Niezrozumiałe jest także odwołanie się do anomalii pogodowych. Organ I instancji mógłby wnieść zastrzeżenia oparte na zagrożeniu katastrofą budowlaną. Zaskarżone postanowienie nie rozważa jednak w ogóle tej kwestii. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.) w zw. z art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przy uzgadnianiu włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji zarządca drogi powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kwestia ta miała także podstawowe znaczenie w zaskarżonym postanowieniu. Organ I instancji trafnie przyznał w tej mierze pierwszeństwo interesowi społecznemu z uwagi na potrzebę ochrony życia i zdrowia ludzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P zaznaczyło również, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter uznaniowy. Z tej perspektywy organ I instancji podał wystarczające powody przemawiające za odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Zgodność planowanej inwestycji z art. 43 ust. 1 u.d.p. nie oznacza bowiem automatycznie, że projektowana stacja bazowa nie będzie stwarzała zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym także zagrożeń wynikających z katastrofy budowlanej lub innych zdarzeń losowych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła P. W., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r.; 2. art. 43 ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że odległość inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej jest niewystarczająca; 3. art. 144 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę uzgodnienia omawianego projektu decyzji; 4. art. 8 k.p.a. przez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Jak wynika przy tym z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie określa wyraźnie w art. 35 ust. 3 u.d.p. kryteriów, jakimi powinien kierować organ uzgadniający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tym zakresie należy zatem odwołać się do art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Użycie wyrażenia "co najmniej" w przytoczonym przepisie wskazuje na uznaniowy charakter omawianego uzgodnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny polegający na możliwości przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy zasadne jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższy wniosek nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą arbitralnie wyznaczać wartość rozważanego parametru. Organy uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego muszą bowiem w świetle art. 7 k.p.a. kierować się interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Niezbędne jest również dokładne zebranie i rozważanie materiału dowodowego, a także przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Dopiero spełnienie tych wymogów uchyla zarzut dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Z tej perspektywy należy w ocenie Sądu zaznaczyć, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym mieszczą się w przesłance interesu społecznego i zasługują na uwzględnienie przy dokonywaniu uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Co do zasady organy administracji publicznej mogły zatem wywodzić, że lokalizacja stacji bazowej we względnie bliskim sąsiedztwie zewnętrznej krawędzi jezdni potencjalnie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi z uwagi na duże natężenie ruchu pojazdów. Taki argument w ocenie Sądu może przemawiać za odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Trzeba jednak zauważyć, że organ I instancji powołał się na wyniki Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., które miały wskazywać, że średni dobowy ruch na drodze nr [...] wynosił 7.775 pojazdów na dobę, co miało stanowić 183% średniego dobowego ruchu na pozostałych odcinkach dróg wojewódzkich. Niemniej w aktach administracyjnych nie znajduje się żaden dokument, które potwierdzałby powyższe dane. Trudno zatem zweryfikować stanowisko organu I instancji, które zostało następnie zaaprobowane również przez organ odwoławczy. Powyższe wątpliwości wzmacnia dodatkowo fakt, że zestawienie Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. dla dróg wojewódzkich, dostępne na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w ogóle nie obejmuje drogi wojewódzkiej nr [...] (zob. [...]). Powstaje zatem pytanie, czy rzeczywiście ustalono wartość średniego dobowego ruchu pojazdów na rozważanej drodze. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością stwierdzić, że znaczny ruch na drodze wojewódzkiej nr [...] przemawia za większym oddaleniem stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny załączyć do akt sprawy dokumenty przemawiające za wydanym rozstrzygnięciem w sposób, który umożliwi ich ewentualną kontrolę sądową. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).