IV SA/Po 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 317/11, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 260/10, w sprawie ze skargi K. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie wykonania robót budowlanych: (1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu"), (2) zasądził od ww. organu na rzecz Skarżącego kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, (3) nakazał ściągnąć na rzecz Skarbu Państwa – WSA w Poznaniu kwotę 150 zł tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi kasacyjnej. Powyższe wyroki zapadły z przyjęciem następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") o zbadanie prawidłowości wybudowania linii energetycznej, która przebiega przez jego nieruchomość. Wnioskodawca wskazał, że nie zostały przeprowadzone żadne uzgodnienia dotyczące przebudowy linii i nie jest ona zgodna z dokumentacją. W toku postępowania pracownicy organu ustalili, iż nad zabudowaną działką na długości ok. 47,20 m przebiega linia energetyczna pomiędzy dwoma słupami. Na odcinku ok. 3,00 m sporna linia przebiega nad budynkiem gospodarczym, a na odcinku ok. 11,00 m przebiega przyłącze energetyczne od słupa znajdującego się przy frontowym ogrodzeniu do budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce. W trakcie oględzin Skarżący oświadczył, że zarówno linia energetyczna, jak i przyłącze energetyczne zostały pobudowane w latach 70. ubiegłego wieku bez zgody właściciela działki, a podpory słupa znajdują się na terenie jego działki. Z uwagi na to, że właściciel spornego obiektu, [...] Sp. z o.o., nie zastosował się do nałożonego przez PINB postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, potwierdzającej przydatność do użytkowania spornych linii energetycznych – przysyłając jedynie pisemne oświadczenie stwierdzające, że odcinek linii napowietrznej wraz z przyłączami do budynku, przebiegający przez przedmiotową działkę spełnia wymogi normy PN-E-05100-1/1998 i tym samym nadaje się do bezpiecznego użytkowania – PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zlecił wykonanie ekspertyzy na koszt zobowiązanego. Z opracowanej przez rzeczoznawcę, [...], ekspertyzy technicznej wynika, że aktualny stan techniczny przedmiotowej linii energetycznej nN należy uznać jako "niewystarczająco dostateczny" do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Autor wskazał także na błędy technologiczne, których dopuszczono się przy budowie lub modernizacji linii. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] października 2008 r. PINB – działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie "pr.bud.1974") w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", w skrócie "pr.bud.1994"), nakazał [...] (dalej: "Operator") wykonanie w terminie 120 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna, określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia linii i przyłącza energetycznego przechodzących przez posesję Skarżącego do stanu zgodnego z przepisami. Rozpoznając odwołanie Skarżącego, który twierdził, że w obecnym stanie działka stała się bezwartościowa, a istniejąca linia energetyczna powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WWINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż odwołujący się nie ma w sprawie interesu prawnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 448/09, WSA w Poznaniu uchylił decyzję organu II instancji stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 pr.bud.1974 w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud.1994, w świetle którego stroną postępowania może być także właściciel nieruchomości, na której inwestycję zrealizowano. Wobec powyższego WWINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawna ocena robót budowlanych winna nastąpić przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 pr.bud.1994 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 40 pr.bud.1974 przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 pr.bud.1974. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym plan realizacyjny zatwierdzony dla linii energetycznej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), pozwala wykluczyć możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 pr.bud.1974. W myśl art. 40 pr.bud.1974, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 pr.bud.1974, właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Użycie sformułowania "zmian lub przeróbek" dowodzi, że czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie WWINB, wobec treści opracowanej przez rzeczoznawcę ekspertyzy oraz z racji tego, iż nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego przyłącza i linii energetycznej, a jedynie przesłanki do wydania decyzji nakazującej wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek, organ I instancji zobligowany był do nałożenia wskazanych w zaskarżonej decyzji obowiązków. W skardze skierowanej do WSA w Poznaniu Wnioskodawca wskazał na kwestie własnościowe związane z działką nr 771 oraz na ugodę zawartą z wykonawcą linii energetycznej w 1937 r. na okres 50 lat. Nadto Skarżący podniósł, iż w 1973 r. nastąpił remont linii energetycznej. Plan realizacyjny z dnia [...] kwietnia 1973 r. nie był uzgodniony z właścicielem i nie przewidywał linii nad budynkiem mieszkalnym, a więc wykonanie takie nie jest zgodne z przepisami. Skarżący załączył pismo Operatora z dnia 17 listopada 2008 r. informujące o przystąpieniu do "prac eksploatacyjnych" na działce Skarżącego, które to prace są "niezbędne dla zlikwidowania mogącego wystąpić zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpośredniego zagrożenia pożarowego". W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta po wydaniu przez WSA w Poznaniu ww. wyroku z dnia 29 października 2009 r., w którym został wyrażony wiążący pogląd prawny, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 pr.bud.1974 w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud.1994. Podkreślił, że zgodnie z art. 40 pr.bud.1974 organ prowadzący postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki obligujące go do wydania nakazu rozbiórki wynikające z art. 37 pr.bud.1974, a dopiero po wykluczeniu tychże powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 40 pr.bud.1974. Stosownie do art. 37 pr.bud.1974 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. WSA w Poznaniu ocenił, że organ II instancji słusznie uznał, iż brak jest przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud.1974, natomiast odniesienie się do przesłanki wskazanej w pkt 2 art. 37 pr.bud.1974 było, zdaniem tego sądu, lakoniczne i w kontekście ww. pisma Operatora z dnia [...] listopada 2008 r. mogło budzić u Skarżącego wątpliwości. W konkluzji sąd I instancji uznał jednak, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w istocie ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z wolą Skarżącego, który domaga się usunięcia nieprawidłowości remontowanej linii energetycznej, a wykonanie decyzji ma doprowadzić linię i przyłącze energetyczne przechodzące przez posesję Skarżącego do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek skargi kasacyjnej Wnioskodawcy Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu, uznając za w pełni uzasadniony zarzut pominięcia przez sąd I instancji, jak i przez organy nadzoru budowlanego, naruszające w tym zakresie art. 77 § 1 k.p.a., ustaleń w kwestii związanej z prawidłowością lokalizacji linii energetycznej nN nad budynkiem mieszkalnym Skarżącego. NSA podkreślił, że poza sporem pozostaje fakt, iż linia energetyczna przebiegająca nad działką Skarżącego wraz z przyłączem wybudowanym w latach 70. ubiegłego wieku powstała bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody właściciela nieruchomości. Wskazując na przepis art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud.1994, NSA zaznaczył, że samo istnienie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a także decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1973 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji (linia nN) nie przesądza o zgodności zrealizowanych inwestycji z treścią tych aktów. Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu istnienia ww. decyzji, natomiast zupełnie nie odniósł się do kwestii braku ustalenia przez organy administracji, czy zrealizowana w oparciu o wymienione decyzje inwestycja odpowiadała ustaleniom zawartym w tychże decyzjach, w szczególności w zakresie obejmującym ich planowany przebieg i usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej i gospodarskiej. Zatem nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 pr.bud.1974. W sporządzonej ekspertyzie technicznej nie została poruszona kwestia prawidłowości zlokalizowania (przebiegu) linii energetycznej nad budynkami mieszkalnymi (bądź gospodarczymi), co stanowi najważniejszy aspekt postępowania z punktu widzenia właścicieli nieruchomości. W ocenie NSA brak ustaleń faktycznych w powyższym zakresie czyni w konsekwencji zasadnym zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a., związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564-567; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 474-476). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wobec powyższego godzi się zauważyć, że z rozważań w wyroku NSA z dnia 10 maja 2012 r. jasno wynika, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ administracji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego zakres również został przez NSA wyraźnie nakreślony. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę WWINB ustali, czy przedmiotowa inwestycja odpowiadała ustaleniom zawartym w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a także decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (linia nN), w szczególności w zakresie obejmującym planowany przebieg wykonanych linii i ich usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej i gospodarskiej. Ocenie WWINB należy przy tym pozostawić rozstrzygnięcie, czy wyjaśnienia tych okoliczności dokona organ we własnym zakresie, czy niezbędne będzie skorzystanie z wiadomości specjalnych, w szczególności poprzez wystąpienie o stosowne uzupełnienie opinii sporządzonej w tej sprawie przez [...]. Sąd wyjaśnia, że pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu I instancji wyłącznie z uwagi na aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w przypadku gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest węższy, organ II instancji może i powinien dokonać niezbędnych dodatkowych ustaleń we własnym zakresie i dopiero w oparciu o nie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż zakres poruczonego organowi odwoławczemu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza wobec aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., mieści się w ramach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Stąd na tym etapie rozpoznania sprawy nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji także organu I instancji, co oczywiście nie przesądza jej prawidłowości, a jedynie służy przyspieszeniu postępowania. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.