IV SA/Po 480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania H. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") od wydanej przez Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") decyzji z [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiającej Wnioskodawczyni prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – stwierdziło "uchybienie terminowi do wniesienia odwołania". W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja Wójta została doręczona Wnioskodawczyni w dniu 24 grudnia 2013 r. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 07 stycznia 2014 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 14 stycznia 2014 r., a więc z uchybieniem 14-dniowego terminu. SKO podkreśliło, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż pismo to zostało opatrzone datą 07 stycznia 2014 r. W związku ze stwierdzonym uchybieniem terminu, odwołanie pozostawia się bez rozpatrzenia, tj. na podstawie art. 134 k.p.a. organ stwierdza niedopuszczalność odwołania. H. P. zaskarżyła Opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o "rozpatrzenie (...) skargi w sprawie zasiłku opiekuńczego na chorą matką". Wyjaśniła, że odwołanie w tej sprawie złożyła do SKO z uchybieniem 14-dniowego terminu i odwołanie to pozostało bez rozpatrzenia z jej winy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął po rozwagę z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, w której organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. W konsekwencji należy podkreślić, że kognicja Sądu w rozpatrywanej sprawie ogranicza się do oceny, czy Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wójta w zakreślonym przez ustawodawcę, czternastodniowym terminie (art. 129 § 2 k.p.a.), a jeśli nie, to czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody prawne do wydania przez SKO skarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Niedochowanie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest uostatecznienie się decyzji. Organ odwoławczy jest zatem każdorazowo obowiązany zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego, gdyż w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, przewidziane w art. 134 k.p.a. Powyższe nie oznacza, że każde przekroczenie terminu do wniesienia odwołania będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. Przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności (tu wniesienia odwołania), przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym w przypadku żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że – jak trafnie podkreślono m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 74/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") – pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a. zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie do treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez Skarżącą odwołania z uchybieniem terminu. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Wójta została doręczona Skarżącej w dniu 24 grudnia 2013 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru z własnoręcznym podpisem męża Skarżącej, w aktach adm. I inst.). Zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 07 stycznia 2014 r. Natomiast Skarżąca odwołanie wniosła dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r. (data prezentaty [...] na odwołaniu – w aktach adm. II inst.), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania – co Skarżąca wyraźnie też przyznała w swej skardze. Jednakże zauważyć należy, że do odwołania przesłanego organowi II instancji dołączone zostało zaświadczenie lekarskie z 15 stycznia 2014 r., z którego można wnioskować (choć nie jest ono do końca czytelne), że w okresie od 05 do 13 stycznia 2014 r. Skarżąca chorowała [przypuszczalna treść wpisu w rubryce "Rozpoznanie": "ww. od 5.01–13.01.2014 r. niezdolna do stawienia się w GOPS z powodu choroby"]. Zwrócić należy uwagę, że okres choroby obejmował również czas, w którym upływał termin do wniesienia odwołania. Pomimo załączenia do odwołania ww. zaświadczenia lekarskiego organ II instancji bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie starając się w ogóle wyjaśnić, w jakim celu lub na jaką okoliczność Skarżąca dołączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie o chorobie obejmującej również okres do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu dokonując wstępnego badania odwołania organ II instancji – mając na względzie, iż do odwołania załączono zaświadczenie lekarskie – powinien w pierwszej kolejności wezwać Skarżącą do wyjaśnienia, czy zaświadczenie lekarskie o chorobie odbytej w czasie biegu terminu do zaskarżenia decyzji składa w celu przywrócenia terminu, czy ewentualnie dotyczyć ma ono meritum sprawy. Ponadto organ winien pouczyć stronę o skutkach prawnych uchybienia terminu, a także przesłankach jego przywrócenia (art. 58 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania Skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez formalnego wniosku o przywrócenie terminu – a jedynie z "początkiem" takiego wniosku, za jaki należało uznać dołączone do odwołania zaświadczenie lekarskie – organ uchybił obowiązkom z art. 9 zd. drugie k.p.a. na szkodę Skarżącej. W tym miejscu należy zastrzec, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenie. Jednakże w sytuacji, gdy strona w odwołaniu (tudzież innym piśmie procesowym) podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, acz bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu, organ winien – mając na uwadze dyspozycję art. 9 k.p.a. – pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., tj. o skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Zarazem godzi się podkreślić, że w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec tego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminu, bez jednoczesnego złożenia wniosku o jego przywrócenie, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydać postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać, czy strona uchybiła terminu do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu; nigdy z urzędu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ, wobec niesformułowania przez stronę jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu, może całkowicie pominąć fakt załączenia do odwołania dokumentu świadczącego o chorobie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania. Przed ewentualnym wydaniem postanowienia z art. 134 k.p.a. winien, jak to wyżej wskazano, podjąć próbę wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ II instancji temu obowiązkowi nie uczynił zadość. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien zwrócić się do Skarżącej o wyjaśnienie, w jakim celu tudzież na jaką okoliczność załączyła ona do odwołania zaświadczenie lekarskie, pouczając jednocześnie Skarżącą o treści art. 58 i art. 59 k.p.a., w aspekcie skutków prawnych uchybienia terminu oraz podstaw prawnych jego przywrócenia, ze szczególnym uwzględnieniem wymagań formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.