IV SA/Po 482/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na leki 2. w pozostałym zakresie skargę oddala /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. S. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie Jej rodzinie pomocy finansowej na zakup leków na kwotę 600 zł., bielizny osobistej, środków czystości - wszystko dla 3 osób, opału, części opłat za prąd i gaz, dofinansowanie do czynszu. Wnioskodawczyni zaznaczyła, ze zaświadczenie i wycena leków znajduje się w aktach dotyczących ostatnio przeprowadzonej aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr[...], Prezydent[...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3-4, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1-2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. u. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił przyznania Wnioskodawczyni pomocy finansowej na energię, czynsz, gaz oraz na zakup lekarstw. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na okoliczność złożonego wniosku o pomoc przeprowadzono z Wnioskodawczynią, w miejscu zamieszkania, aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni jest w wieku produkcyjnym, choć obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim, nie stawiła się w PUP więc utraciła status osoby bezrobotnej, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwóją synów. W miesiącu poprzedzającym miesiąc wystąpienia z wnioskiem dochód trzyosobowej rodziny wniósł 1184 zł. Ustawowe kryterium dochodowe 3 osobowej rodziny wynosi 1053 zł, Wnioskodawczyni nie kwalifikuje się więc do przyznania zasiłku celowego. Rozpatrując przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ stwierdził, że opłacenie energii elektrycznej (274,02 zł.), czynszu (52,98 zł.), gazu (98, 37 zł.) nie mieszczą się w katalogu niezbędnych potrzeb, które [...] winien zaspokoić w pierwszej kolejności i niezbędnie. Rachunki za gaz i prąd przychodzą co 2 miesiące, więc można ten wydatek podzielić na 2 części, nie obciążając znacznie budżetu domowego. W ocenie MOPR, strona jest w stanie opłacić w/w rachunki z własnych środków. Kwota która pozostaje stronie jest wystarczająca aby zaspokoić bieżące potrzeby tym bardziej, że decyzjami z tego samego dnia przyznano wnioskodawczyni pomoc na zakup żywności (350 zł), specjalny zasiłek celowy na zakup 1 tony opału (680 zł), specjalny zasiłek celowy na zakup bielizny osobistej (90 zł) i specjalny zasiłek celowy na zakup środków czystości (90 zł.). Odnośnie pomocy na opłacenie czynszu to w ocenie [...] jest on współpłacony przez 7 osób, z czego strona uiszcza za siebie i 2 dzieci. Zatem MOPR wyliczył, że strona przeznacza na czynsz 52, 98 a nie 90 zł. jak podała strona. Odnośnie wniosku o pomoc na zakup lekarstw, które według przedstawionej specyfikacji sprzedaży z dnia [...] stycznia 2009 r. wynoszą 405, 85 zł., to w opinii organu I instancji, pomimo, że leki zostały uznane przez lekarza za niezbędne do stosowania w procesie leczniczym, strona jest w stanie zakupić leki z własnych, dostępnych środków. Od opisanej decyzji strona złożyła odwołanie. Wskazała, że czynsz opłacają łącznie 4 osoby, z czego strona płaci za 3 osoby, leki na kwotę 405, 85 są do zażywania codziennego. Podkreśliła liczne choroby swoje i dziecka: syn cierpi na padaczkę, strona na astmę i miażdżycę żył. Odwołująca się zasięgnęła opinii w Kuratorium, zgodnie z którą nie może zaliczyć otrzymywanego stypendium do środków przeznaczanych "na życie". Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że kserokopie faktur za leki, przesłane po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem kontroli podlega decyzja organu I instancji. Dochód na osobę w rodzinie strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie można przyznać zasiłku celowego. Stypendium, jak każdy przychód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, wlicza się do dochodu strony, przy sprawdzaniu, czy stronie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca opisała dochody oraz wydatki trzyosobowej rodziny. Podkreśliła, że w świetle wyliczonych w skardze chorób swoich jak i syna leki są niezbędne do przeżycia. Do pracy nie chcą Skarżącej przyjąć, wbrew poglądom organów administracji, czynsz jest dzielony na 4 osoby a nie na 7 osób. Odnośnie wliczonego do dochodu stypendium, to skarżąca ma wydatki związane ze szkołą. Dzieci nie uczą się za darmo. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że osoby ubiegając się o pomoc muszą liczyć się z tym, iż nie każdy wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji administracyjnych jest ustawa o pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy administracji trafnie wyliczyły dochód rodziny skarżącej. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 3) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. We wskazanym wyliczeniu nie ma stypendium, o którym pisze skarżąca. Trafnie również organy administracji wskazały, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku (1184 zł.) przekracza ustawowe kryterium dochodowe wyliczone dla trzyosobowej rodziny (1053 zł.), zatem skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. W związku z powyższym, Organy słusznie rozpatrywały wniosek Strony na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Obwarowanie tej formy pomocy przesłanką wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie wskazał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy, strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Nie można zapomnieć o tym, iż - skoro ustawodawca wprowadził dwie różne formy pomocy dla osób potrzebujących, to znaczy zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, to ostatnie świadczenie może być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela poglądy organów administracji dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej na energię, czynsz i gaz. Wskazane potrzeby nie są – co do zasady - potrzebami, dla których ustawodawca przewidział ww. specjalny zasiłek celowy (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Są to tzw. niezbędne potrzeby bytowe, dla zaspokojenia których może być przyznany zasiłek celowy "zwykły", o ile osoba wnioskująca o pomoc spełnia warunki przyznania tego świadczenia. Sąd wskazuje, że powodem uchylenia decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na leki było, nieadekwatne do sytuacji, ocenienie możliwości finansowych skarżącej w tym aspekcie sprawy. Organ I instancji nie przeanalizował znajdującej się w aktach sprawy specyfikacji sprzedaży z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na kwotę 405,85 zł. i nie ustalił, chociażby tego, które ze specyfików znajdujących się na specyfikacji są lekarstwami, w tym lekarstwami recepturowymi, niezbędnymi w ocenie lekarzy w leczeniu chorób skarżącej i Jej syna. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz wymienił leki niezbędnego, podstawowego stosowania w procesie leczniczym. Organy administracji nie odniosły się do tego wątku sprawy. Jak wynika z wyliczeń organu I instancji, zawartych w uzasadnieniu decyzji, po opłaceniu wszystkich wydatków na miesięczne egzystowanie trzyosobowej rodzinie skarżącej pozostaje kwota 489, 79 zł. Zestawienie ceny lekarstw wskazanych na specyfikacji z kwotą, jaka pozostaje rodzinie Skarżącej na utrzymanie, nie pozwala na obojętność. W sytuacji finansowej w jakiej znajduje się skarżąca, za dalece nieuzasadnione Sąd uznał wyjaśnienie organów administracji, że skarżąca jest w stanie zrealizować specyfikację z własnych, dostępnych środków. Wynikałoby z tego, że Skarżącej pozostanie na życie niecałe 85 zł. Jakkolwiek przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 41 ustawy o pomocy społecznej daje organom administracji szeroki zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonej w przepisie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Według Sądu w sprawie zabrakło takiej aktywności organów administracji, dotyczącej wniosku o przyznanie pomocy finansowej na leki. Sąd nie podziela poglądu, wyrażonego przez organ II instancji, że "Kolegium w niniejszym postępowaniu badało jedynie prawidłowość decyzji" organu I instancji. Jest to, w brzmieniu zaprezentowanym przez Kolegium, co do zasady błąd. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa). Ma natomiast rację Kolegium wskazując, że recepty za zakupione leki, wystawione przez lekarza już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji kwestionowanej przez skarżącą. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze powyższe wskazania, i raz jeszcze przeanalizować sprawę w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na leki oraz zbadać, czy wniosek skarżącej w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie, i w jakim stopniu. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski