IV SA/Po 486/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi K. A. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynagrodzenie w kwocie [...]zł ([...] złotych) podwyższone o kwotę [...]zł [...] [...] złotych) stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie [...] zł ([...] [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej: Ups) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta K. (zwany dalej: Prezydent), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. S. (zwanego dalej: skarżący), postanowił przyznać zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na: dofinansowanie do zakupu leków oraz napełnienia butli gazem. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący zwrócił się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dopełnienie butli gazem i leki. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący swoje oczekiwania potwierdził. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zgromadzonych dokumentów w sprawie ustalono, że skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] lutego 2012 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Jest obejmowany systematyczną pomocą w formie zasiłków celowych oraz comiesięczną pomocą w formie zasiłku stałego. Strona ma również opłaconą składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku stałego. Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w styczniu 2016 r. był zasiłek stały w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. [...] zł. Organ wywodził następnie, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 Ups prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. ustalono, że od października 2015 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Powołując się na art. 39 ust. 1 Ups podniesiono, że pomoc przyznano skarżącemu z uwagi na niepełnosprawność. Organ wskazał jednocześnie, że w kwocie przyznanego zasiłku nie uwzględniono potrzeby związanej z zakupem żywności oraz środków czystości, ponieważ skarżący ma przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego, który winien być wykorzystany na bieżące potrzeby, m.in. zakup żywności, czy środków czystości. Na doładowanie do butli gazem przyznano dofinansowanie w wysokości [...] zł. P. kwota zasiłku celowego winna zostać przeznaczona na koszty związane z zakupem leków. Wskazano, że wg załączonych recept koszt zakupu lęków to kwota [...]zł. Powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślono, że strona winna mieć świadomość tego, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i spełniania wszystkich wymogów przewidzianych w przepisach, potrzeba ta nie musi być przez organ pomocy zaspokojona w części lub całości, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich nawet niezbędnych potrzeb. Odwołanie od powyższej decyzji wskazując, na nieadekwatne do potrzeb przyzywanie pomocy, w szczególności w zakresie zakupu leków i powołując się na zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego oraz cele pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego przyznanie mu zasiłku stałego nie może uniemożliwiać uzyskiwania przez niego dodatkowej pomocy w formie zasiłków celowych, ani wpływać na wielkość tych drugich. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, zbieżny z ustalonym przez organ I instancji, a następnie powołując się na art. 39 Ups wskazał, że przyznanie skarżącemu przedmiotowego zasiłku ma charakter fakultatywny - na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany", a decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wyjaśniono, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności - jest w szczególności ograniczone naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a uzupełnionej przepisami art. 77 § 1 oraz 80 Kpa. Podkreślono również, że w art. 2, art. 3 i art. 4 Ups ustawodawca wyraźnie wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uwypuklono, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 1 Ups w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wywodzono, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Kolegium wskazało także, że zasiłek celowy nie służy zaspokojeniu każdej potrzeby. Celem tej formy pomocy jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby. Powołując się na art. 39 ust. 2 Ups wyjaśniono, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Według organ u nie ulega tez wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania pomocy finansowej w pełnej kwocie, o jaką wnosi strona. Podobnie nie każda potrzeba osoby występującej o pomoc z opieki społecznej jest potrzebą niezbędną, a interpretacji należy dokonywać z uwagi na cele takiej pomocy, które zostały wskazane w art. 2 i 3 ww. ustawy. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, które wskazano w tych przepisach, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy organ wskazał, że strona własne dochody (tj. z zasiłek stały) i winna przeznaczyć je na bieżące potrzeby, tj. zakup żywności czy środków czystości. Tymczasem przyznany zaskarżoną decyzją zasiłek winien być przeznaczony na zakup leków oraz napełnienie butli gazem. Zdaniem Kolegium Prezydent nie przekroczył granic uznania administracyjnego w zaskarżonej decyzji, a podjęte rozstrzygnięcie zostało w pełni uzasadnione i jest prawidłowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący powtarzając argumenty odwołania oraz zarzucając naruszenia art. 100 Ups oraz art. 136, art. 139, art. 10 § 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136, art. 140 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący twierdzi, że organ nie ma prawidłowego rozeznania w jego sytuacji zdrowotnej i bytowej i w tej mierze powołuje się na załączone do skargi dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm., zwanej dalej: Ups), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Reasumując powyższe należy wskazać, iż pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i jego źródłem dochodu są otrzymywane regularnie zasiłki z pomoc społecznej. Skarżący mieszka w domu sam, nie ma nikogo na utrzymaniu. Skarżący regularnie korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych, jak również ma opłaconą składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Należy przypomnieć, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). W ocenie Sądu należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie do zakupu leków oraz napełnienie butli gazem. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak wskazano powyżej, przesądza bowiem, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jednakże treść ww. przepisu nie uzasadnia stwierdzenia, że organ pomocy społecznej musi przyznać ją w wysokości oczekiwanej, jak domaga się tego skarżący. W niniejszej sprawie wnioskowaną pomoc skarżący otrzymał, jednakże nie w wysokości przez niego oczekiwanej i nie na wszystkie wskazane przez niego cele. Należy zauważyć, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jednocześnie ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżący nie został pozbawiony pomocy w tym zakresie, albowiem jak wskazano wyżej korzysta on z pomocy społecznej regularnie. Powyższe oznacza, że organy przyznając zasiłek celowy nie pozbawiły skarżącego pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały oraz sytuację skarżącego, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty jaką mogły przyznać. Postepowanie przeprowadzone było w sposób zgodny z przepisami, a zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięć. Z uwagi na fakt, iż w ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 Ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), przyznając pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości [...] zł podwyższone o kwotę podatku od towarów i usług ([...] zł) – łącznie [...] zł.