IV SA/Po 489/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału [...] (dalej: organ I instancji) na podstawie art. 197 ust. 4 w zw. z art 197 ust 1 i 2 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572, ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 – uwaga Sądu, dalej: P.s.w.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz § 21 ust. 1 w zw. z § 20 pkt 1) i 2) oraz § [...] Regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała Senatu [...] r., dalej: Regulamin) skreślił S. S. z listy doktorantów Wydziału [...] z dniem [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skreślenie z listy doktorantów nastąpiło z powodu nieuzyskania kwalifikacji trzeciego stopnia, w drodze przewodu doktorskiego, potwierdzonych odpowiednim dyplomem zgodnie z Regulaminem. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. (dalej także: skarżący) podniósł, że winnym nieuzyskania kwalifikacji trzeciego stopnia w drodze przewodu doktorskiego przez niego jest Wydział [...]. Skarżący opisał swe problemy we współpracy z opiekunami naukowymi i podniósł, że do dnia sporządzenia odwołania nie został przydzielony przez kierownika Studium Doktoranckiego [...] do samodzielnego pracownika nauki w myśl § [...] Regulaminu, co przekłada się na brak możliwości otwarcia przewodu doktorskiego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Rektor [...] (dalej: Organ II instancji) na podstawie art. 197 ust. 4, art. 197 ust. 1 i 2, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. P.s.w. w zw. z art. 104, 107, 127 § 1 i 138 § 1 K.p.a. oraz Regulaminu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawą do skreślenia S. S. z listy doktorantów Wydziału [...] było nieuzyskanie kwalifikacji trzeciego stopnia w drodze przewodu doktorskiego, potwierdzonych odpowiednim dyplomem w szóstym roku (doktorant zwrócił się i otrzymał przedłużenie na piąty rok, nie zwracał się z pismem o przedłużenie od rozpoczęcia studiów doktoranckich, co jest zgodne z § [...] Regulaminu. Skarżący został przyjęty na studia doktoranckie w roku akademickim [...] i w trakcie tych studiów miał opiekuna naukowego w osobie prof. [...] w okresie od [...] października 2011 r. do [...] września 2015 r. Po rezygnacji prof. [...], kierownik Studiów Doktoranckich [...] podjął poszukiwania kolejnego opiekuna naukowego, na początku wśród pracowników [...] (rozmowy z [...]), a gdy te rozmowy nie przyniosły rezultatu, prowadził te poszukiwania szerzej, czyli w [...]. W ich wyniku wstępne zainteresowanie opieką naukową wykazał dr hab. [...]. Dnia [...] października 2016 r. dr hab. K. A. wstrzymał swoją gotowość przyjęcia funkcji promotora skarżącego. Brak zgody promotora jest formalno-prawną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie przewodu doktorskiego. Odnosząc się do odwołania, organ II instancji stwierdził, że ani kierownik Studiów Doktoranckich, ani dziekan nie mają prawa ani mocy przydzielania jakiemukolwiek samodzielnemu pracownikowi naukowo-dydaktycznemu jakiegokolwiek doktoranta, bowiem prowadzenie doktoranta (opiekowanie się, a po otwarciu przewodu - bycie promotorem) jest suwerenną decyzją samodzielnego pracownika naukowo-dydaktycznego, posiadającego ku temu stosowne uprawnienia. Ponieważ skarżący nie przedłużył okresu odbywania studiów doktoranckich na szósty rok oraz nie uzyskał kwalifikacji trzeciego stopnia w drodze przewodu doktorskiego, potwierdzonych odpowiednim dyplomem, Rektor [...] podjął decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest całkowicie chybiona i nie odnosi się do zarzutów stawianych przez niego w treści odwołania. W ocenie skarżącego uzasadnianie skreślenia z listy doktorantów Wydziału [...] przez powołanie się na treść § [...] Regulaminu jest całkowicie bezzasadne, ponieważ nie ma w nim mowy o skreślaniu doktoranta z listy, a jedynie o warunkach ukończenia studiów doktoranckich, co jest mu cały czas uniemożliwiane przez Wydział [...]. Skarżący podkreślił, ze w § 14 ust. 3 pkt 1) Regulaminu wyraźnie wymienione jest przysługujące mu prawo do opieki merytorycznej nad prowadzonymi przeze mnie pracami przez opiekuna naukowego/promotora przez cały okres trwania studiów, który wg § 3 ust. 1 Regulaminu wynosi 4 lata i może zostać przedłużony na podstawie § 11 ust. 3 o dodatkowe 2 lata. Wobec powyższego nieuprawniony jest wniosek, że skarżący wykorzystał w pełni przysługujące mu prawo do czteroletniej opieki nad doktoratem, przedłużone o kolejny rok, ponieważ od końca III roku studiów Uczelnia poprzez bezczynność opiekuna naukowego oraz dwóch kolejnych kierowników Studium Doktoranckiego nie wywiązuje się ze swego podstawowego obowiązku jakim jest zapewnienie tej opieki. Realizacja programu studiów została, według skarżącego, bezprawnie ograniczona z winy uczelni. Skarżący zakwestionował też twierdzenie twierdzenie, że kierownik Studiów Doktoranckich, ani dziekan nie mają prawa, ani mocy przydzielania jakiemukolwiek samodzielnemu pracownikowi naukowo-dydaktycznemu jakiegokolwiek doktoranta, wskazując na treść treść art 30 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. 2003, poz. 595, obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 882 – uwaga Sądu), stanowiącego, że przyjęcie funkcji promotora jest obowiązkiem nauczyciela akademickiego lub pracownika naukowego. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Rektora [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów tej uczelni. Zgodnie z art. 197 ust. 4 ustawy P.s.w. kierownik studiów może skreślić doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich, przy czym od decyzji powyższej przysługuje odwołanie do rektora. Do decyzji podejmowanej w powyższym przedmiocie, zgodnie z art. 207 ust. 1 P.s.w., stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że stanowi ona decyzję podjętą w indywidualnych sprawach studentów, a więc dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Odesłanie, w treści art. 207 ust. 1 P.s.w. do odpowiedniego stosowania przez kierownika studiów i rektora przepisów K.p.a. powoduje, że rektor uczelni rozpatrując odwołanie w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich zobowiązany jest do poszanowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnej. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepis art. 107 § 3 K.p.a., który precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 8/12, CBOSA). Konsekwentnie niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i brak właściwego uzasadniania decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z uzasadnienia decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Rektora [...] nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Kwestie związane ze skreśleniem z listy uczestników studiów doktoranckich uregulowane są w art. 197 ust. 4 i 5 ustawy P.s.w. Zgodnie z treścią art. 197 ust. 1 ww. ustawy doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich. Do podstawowych obowiązków doktorantów, poza obowiązkami określonymi w art. 197 ust. 1, należy realizowanie programu studiów doktoranckich oraz prowadzenie badań naukowych i składanie sprawozdań z ich przebiegu, co wynika z art. 197 ust. 2 P.s.w. Doktoranci, którzy nie wywiązują się z wymienionych powyżej obowiązków mogą zostać skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich. Istotnym jest, że użyte w treści tego przepisu słowo "mogą" oznacza pozostawienie organowi administracji publicznej swobody w korzystaniu z tego rodzaju prawa. Decyzja wydawana na podstawie art. 197 ust. 4 ustawy ma zatem charakter fakultatywny i jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nie może mieć cech dowolności, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stwierdzenie w przepisie art. 7 K.p.a., że organ administracji powinien brać pod uwagę słuszny interes strony, wskazuje na konieczność dokonywania oceny tego interesu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wykazał jakie obowiązki zostały przez skarżącego in concreto naruszone w zestawieniu z powoływanymi regulacjami prawnymi. Zaskarżona decyzja zawiera przy tym wadę w zakresie – wymaganego zgodnie z art. 107 K.p.a. – powołania podstawy prawnej: wskazano w niej – obok art. 197 P.s.w. także Regulamin, jednak bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej. Jeśli zatem podstawą decyzji jest twierdzenie organu, że skarżący naruszył obowiązek postępowania zgodnego z Regulaminem (co nie zostało wprawdzie expressis verbis wypowiedziane, lecz powołanie się na Regulamin obok powołania art. 197 ust. 1 na to wskazuje), to nie poddaje się ono weryfikacji: nie sposób z treści decyzji wywnioskować jaki konkretnie obowiązek wynikający z Regulaminu został naruszony. Także zresztą co do obowiązków wynikających wprost z ustawy brak jest w zaskarżonej decyzji klarownej subsumpcji: nieprzedłużenie okresu odbywania studiów na szósty rok i nieuzyskanie kwalifikacji trzeciego stopnia (ostatni akapit uzasadnienia decyzji) nie zostało zakwalifikowane, przyporządkowane jakimkolwiek obowiązkom doktoranta wynikającym z ustawy (z regulaminu także). W tym zakresie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowej, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie znajduje także aprobaty Sądu jednozdaniowe odniesienie się przez organ II instancji do treści odwołania skarżącego. O ile w istocie trudno byłoby przyjąć koncepcję "przymusowej" opieki naukowej nad doktorantem ze strony pracownika naukowo – dydaktycznego, to jednak zauważyć należy, że po stronie jednostki organizacyjnej przeprowadzającej przewód doktorski występują określone obowiązki w zakresie zapewnienie tejże opieki. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 558) obowiązującego w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, jednostka organizacyjna uczelni albo jednostka naukowa zapewnia doktorantowi przez cały okres studiów doktoranckich opiekę naukową i wsparcie w samodzielnej pracy badawczej albo artystycznej, sprawowane przez opiekuna naukowego. Analogiczne zapisy zawarte były też we wcześniej obowiązujących rozporządzeniach: z dnia 24 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1480 - § 8 ust. 1), z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1581 – § 7 ust. 1) i z dnia 5 października 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., poz. 1351 – § 12 ust. 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej winno więc zawierać wyczerpująca analizę stanu prawnego oraz faktycznego co do obowiązków ciążących na jednostce organizacyjnych uczelni w zakresie zapewnienia doktorantowi opieki naukowej. Dopiero taka analiza może być punktem wyjścia do oceny w niniejszej sprawie naruszenia jakichkolwiek obowiązków przez skarżącego. Zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie jedynie fragmentaryczne przedstawienie stanu faktycznego. Podkreślić tu także należy, że okoliczności wskazywane w uzasadnieniu decyzji nie znajdują żadnego odzwierciedlenia materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu wraz ze skargą. Akta te były tak dalece niekompletne, że nie zawierały nawet odwołania od decyzji organu I instancji. Zostało ono nadesłane dopiero na wezwanie Sądu, wezwanie to obejmowało jednak także inne dokumenty związane ze skreśleniem skarżącego z listy doktorantów i nie zostało prawidłowo wykonane – nie nadesłano chociażby załączników do odwołania. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.) Wypełnienie tego obowiązku podlega kontroli sądu administracyjnego, a jego prawidłowość jest szczególnie istotna w wypadku decyzji uznaniowych, które co do samego kierunku rozstrzygnięcia kontroli takiej nie podlegają: jest ono pozostawione uznaniu organu. In casu prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego uchyla się spod kontroli sądowej, jako że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tej sytuacji uznać należy, że organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie dokonał wyboru rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumpcja: o ile organ przyjmie naruszenie przez skarżącego obowiązków z art. 197 ust. 1 czy 2 P.s.w. winien w sposób klarowny wywieść powinność określonego konkretnego zachowania się z obowiązujących regulacji prawnych. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, tak by wszystkie poczynione przez organ ustalenia znajdowały w nim pełne odzwierciedlenie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżący pomimo prawidłowego pouczenia (k. 59 akt) nie złożył stosownego wniosku. Zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.