IV SA/Po 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz M. H. w okresie od 1 września 2006r. do dnia 30 września 2006r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja może być wykonana w całości /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 49/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2006 r. ) Burmistrz na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 16, art. 18, art. 19, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992 ze zm. – dalej uśr), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych [Dz.U. 130/06/903], i na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych oraz do wydawania decyzji w tym zakresie, przyznał Z. H. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia, na M. H., w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. Uzasadniając ową decyzję organ stwierdził, w oparciu o wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i dołączone doń dokumenty, że Wnioskujący spełnia wymogi zawarte w art. 16 uśr uzasadniające przyznanie świadczeń (k. 20 akt administracyjnych). Odwołanie od owej decyzji złożył Z. H. wnosząc o wypłacenie świadczenia za wrzesień 2006 r. Podniósł zarzut braku pouczenia przez pracownicę Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MGOPS) o sposobie i terminie wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. Będąc w Urzędzie celem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, zapytał pracownicę MGOPS o to "gdzie będzie odbierać zasiłek pielęgnacyjny, bo na razie odbieram w zakładzie pracy". Nie uzyskawszy odpowiedzi Odwołujący nabrał przekonania, iż zasiłek nadal będzie wypłacany przez zakład pracy. W Jego ocenie winien zostać poinformowany przez urzędniczkę, że oba świadczenia [zasiłek rodzinny i pielęgnacyjny] będzie wypłacać MGOPS (k. 38 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) na postawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. 79/01/856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO ustaliło, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko poniżej 16 roku życia Odwołujący złożył dnia 12 października 2006 r. M. H. ukończy 16 lat w dniu 11 września 2008 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej Powiatowy Zespół) na posiedzeniu w dniu 18 stycznia 2006 r. zaliczył ją do osób niepełnosprawnych stwierdzając, że niepełnosprawność datuje się od 1997 r. Orzeczenie wydał do dnia 18 stycznia 2007 r. Pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego Odwołujący złożył dnia 12 październik 2006 r. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wszczyna się na wniosek. Wniosek o zasiłek rodzinny Odwołujący złożył w organie I instancji dnia 13 lipca 2006 r. SKO zauważyło, że pracownik MGOPS nie udzielił Odwołującemu błędnej odpowiedzi. To, że Z. H. nie otrzymał odpowiedzi na pytanie, może świadczyć, że dana osoba nie usłyszała pytania. Strona winna dążyć do uzyskania odpowiedzi od pracownika lub też zasięgnąć informacji w swym zakładzie pracy. W okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. zasiłek rodzinny, o którym mowa w art. 6 uśr, oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, 13 i 14 uśr, a także zasiłki pielęgnacyjne przyznawali i wypłacali, zgodnie z art. 49 ust. 1 uśr, pracodawcy zatrudniający w dniu 31 lipca 2005 r. co najmniej 20 pracowników- swym pracownikom w trakcie trwania zatrudnienia oraz osobom wykonującym pracę na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej. Odwołujący z góry wiedział, że zasiłek pielęgnacyjny w zakładzie pracy będzie wypłacany jedynie do 31 sierpnia 2006 r. Skoro Z. H. ostatni zasiłek pielęgnacyjny otrzymał z zakładu pracy za sierpień 2006 r., to było to dlań dodatkowym sygnałem, by dowiedzieć się, jaki organ w dalszej kolejności jest właściwy do przyznania i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. Jeszcze we wrześniu 2006 r., winien złożyć stosowny wniosek. Zdaniem SKO pracownik organu I instancji nie zawinił w nieotrzymaniu przez Odwołującego zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc wrzesień 2006 r. (k. 42-43 akt administracyjnych). W skardze na decyzję SKO Z. H. powtórzył i rozwinął zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że dopiero we wrześniu 2006 r. zorientował się, że zasiłek pielęgnacyjny nie został wypłacony. Świadczenie jest potrzebne na leczenie córki M.. Od 1997 r. pobiera zasiłek pielęgnacyjny, który przeznacza na leczenie córki (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie (k. 4-6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W myśl art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. 2. Zarówno SKO, jak i organ I instancji, wadliwie przeprowadziły postępowanie, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa, i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W decyzji organu I instancji pominięto ustalenia faktyczne. Ów błąd sanowano w decyzji SKO. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w zasadniczej części, owe ustalenia są prawidłowe. Dowolne są w zakresie dotyczącym wiedzy Skarżącego o wypłacaniu zasiłku pielęgnacyjnego przez pracodawcę tylko do końca sierpnia 2006 r. Przeczą twierdzeniom Z. H., który spodziewał się otrzymania świadczenia od pracodawcy we wrześniu 2006 r. SKO nie podało, w oparciu o jakie dowody poczyniło ustalenia w tym zakresie. Bezspornym między stronami było pobieranie przez Z. H. zasiłku pielęgnacyjnego do sierpnia 2006 r. od pracodawcy, który to fakt oba organy pominęły w swoich rozważaniach. Hipoteza o tym, że pracownica MGOPS nie usłyszała pytania Wnioskodawcy, nie została przez SKO w żaden sposób zweryfikowana (nawet w postaci zobowiązania pracownicy przyjmującej dnia 13 lipca 2006 r. wniosek, do sporządzenia w tej materii notatki służbowej, co do ewentualnego przebiegu zdarzenia). 3. Organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 24 ust. 2 uśr przyjmując, że złożenie do organu właściwego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze zmianą podmiotu wypłacającego świadczenie, powoduje ponowne ustalenie owego prawa - począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Przysługuje on – w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy – niepełnosprawnemu dziecku do 16 roku życia (art. 16 ust. 2 pkt 1 uśr). Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organem właściwym, realizującym zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jest prezydent miasta (wójt, burmistrz) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne (art. 3 pkt 11 w zw. z art. 20 ust. 1 uśr). Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, weszła w życie 1 maja 2004 r. (art. 72 uśr). Ustawodawca przewidział stopniowe przekazywanie zadań organom właściwym przez podmioty dotychczas przyznające i wypłacające świadczenia rodzinne, w tym zasiłek pielęgnacyjny (art. 48 i 49 uśr). Do grona owych podmiotów należeli pracodawcy zatrudniający w dniu 31 lipca 2005 r. co najmniej 20 pracowników. Czynili to do dnia 31 sierpnia 2006 r. (art. 49 pkt 2 uśr) . Od 1 września 2006 r. zadania w tym zakresie przejął organ właściwy (art. 20 ust. 1 i 2 uśr). 4. Powiatowy Zespół na posiedzeniu dnia 18 stycznia 2006 r. stwierdził, że niepełnosprawność M. H., urodzonej dnia [...] 1992 r. – córki Skarżącego, datuje się od 1997 r. Orzeczenie wydano na okres do dnia 18 stycznia 2007 r. Warunkiem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest stwierdzona przez uprawniony organ niepełnosprawność dziecka (art. 16 ust. 2 pkt 1 uśr). U M. H. niepełnosprawność ma charakter ciągły i datuje się od 1997 r. W okresie od 18 stycznia 2006 r. do 18 stycznia 2007 r. niepełnosprawność córki Skarżącego potwierdzało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 stycznia 2006 r. (k. 23 akt administracyjnych). Z. H. w okresie do 31 sierpnia 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny wypłacał pracodawca. Od następnego miesiąca winien to czynić właściwy organ. We wrześniu 2006 r. M. H. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności, a Skarżący nadal posiadał materialnoprawne uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, które pozostawało pod ochroną art. 69 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471). Wniosek do organu właściwego z dnia z dnia 12 października 2007 r. Skarżący złożył w związku ze zmianą podmiotu wypłacającego świadczenia. W tej sytuacji owego wniosku nie należy traktować jako nowego wniosku w odrębnej sprawie, lecz kontynuację sprawy, w wyniku której uprzednio przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (wyroki WSA w Warszawie z dnia: 2.06.2006 – I SA/Wa 459/06, LEX nr 229647; 3.10.2007 – I SA/WA 1339/07; 21.06.2007- I SA/Wa 430/07, www.cbois.nsa.gov.pl; wyroki WSA w Poznaniu z: 23.9.2004- 4/II SA/Po 1544/03; 28.X.2004- 4/II SA/Po 637/02; 14.7.2005- 4/II SA/Po 1338/03; 27.7.2006- IV SA/Po 411/05; 9.5.2007- IV SA/Po 450/06; uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] r. nr [...] r.- na tle analogicznej konstrukcji prawa do zasiłku stałego wyrównawczego). Konstrukcja art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ustawa z dnia 12 marca 2004 r.) i art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. 64/ 98/414 ze zm.– dalej ups). Na tle art. 43 ust. 6 ups w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle" - art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. Powyższy pogląd wypracowany przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 43 ust. 6 ups, mimo zmiany stanu prawnego, nie stracił na aktualności. W wyroku z dnia 29 września 2006 r.- I SA/Wa 1253/06- ZNSA 2/07/101 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek- w szczególności przepis ów nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstaje w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07, ZU OTK 106/9/A/2007) orzekł, że art. 24 ust. 2 uśr w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Wyrok TK został wydany w innym stanie faktycznym, jednakże Trybunał stwierdził w uzasadnieniu, że od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. 5. Trafnie SKO stwierdziło, że obowiązek poinformowania Skarżącego o zmianie podmiotu realizującego świadczenia rodzinne ciążył na pracodawcy. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 uśr. Obowiązek ciążący na pracodawcy nie zwalniał jednak organu (i podległych mu pracowników) z należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa. W niniejszej sprawie pracownik MGOPS nie udzielił Wnioskodawcy dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego dochodzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. Obowiązek udzielania stosownych pouczeń i informacji dla Zainteresowanych istnieje w każdym czasie. Zwłaszcza w okresie systemowych zmian zasad udzielania świadczeń rodzinnych i wprowadzania w życie nowej regulacji. Wobec zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne informacje udzielane przez MGOPS winny być szczególnie dokładne. Z. H. winien zostać dnia 13 lipca 2006 r., podczas składania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, poinformowany o zasadach wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego po 1 września 2006 r., skoro zwracał się z taką prośbą (k. 1-10 akt administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych. Brak dostatecznej informacji ( art. 8 i 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) od organu I instancji o sposobie i terminie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2006 r. nie może skutkować dla Skarżącego ujemnymi konsekwencjami. Sądowi z urzędu (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc; odpis decyzji dnia [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Administracyjnych w P. [...]- w aktach sprawy IV SA/Po 327/07) wiadomym jest, że SKO w P. na podstawie art. 54 § 3 ppsa uwzględniło w całości skargę innego Skarżącego i przyznało dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka na okres od 1 sierpnia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r.- na zasadzie kontynuacji sprawy. Samorządowe Kolegia uwzględniają w swej praktyce orzeczniczej zasadę kontynuacji sprawy dotyczącej świadczenia przyznanego uprzednio (wyrok WSA w Poznaniu z: 15.11.2007 r.- IV SA/Po 326/07). 6. Dostrzeżone i opisane wyżej uchybienia w postaci naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 a ppsa) – błędnej wykładni art. 24 ust. 2 uśr oraz naruszenia opisanych wyżej przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 c ppsa) skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz M. H. w okresie od 1 września 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. (art. 135 ppsa). O wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa). /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski MZ