IV SA/Po 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej ustawa), § 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – dalej rozporządzenie), po rozpoznaniu wniosku V. P. Sp. z o.o., stwierdził brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i nadbudowie wraz z przygotowaniem infrastruktury/konstrukcji pod budowę nowej linii technologicznej do produkcji rdzeni piaskowych w hali nr [...] Odlewni [...] P. - Zakład nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. S. Z. wnioskiem z dnia 26 listopada 2015r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczenie do udziału w/w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, składając jednocześnie odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu administracji publicznej ze względu na swój interes prawny. Na podstawie art. 31 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Dalej wskazano, że wnoszący odwołanie dotychczas nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu. W wyniku zaś rozpatrzenia jego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na etapie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. nr. [...] (utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...]) odmówiło dopuszczenia S. Z. do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Dalej Kolegium wskazało, iż wobec brzmienia art. 31 §2 k.p.a. S. Z. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a sprawa nie dotyczy nałożonego na nie obowiązku. Przepisy art. 44 ust. 1 ustawy przewidują bowiem, iż organizacja ekologiczna może zgłosić chęć udziału w postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa. Stosownie zaś do art. 79 ust. 1 ustawy udziału społeczeństwa wymaga postępowanie w toku którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie niniejszej Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] października 2015r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W tych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w trybie art. 44 ustawy, który dotyczy tylko postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Zatem znajdować tu muszą zastosowanie przepisy k.p.a. Jednak wobec prawomocnego i ostatecznego w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcia wskazującego jednoznacznie na brak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania skoro taki środek odwoławczy nie przysługuje danemu podmiotowi. S. Z. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy polegające na ich niezastosowaniu i niedopuszczeniu S. Z. do postępowania w sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Zdaniem Stowarzyszenia naruszono również przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jako organizacji społecznej w sytuacji, gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi, przemawia za tym interes społeczny, a skarżące stowarzyszenie aktywnie działa w postępowaniach środowiskowych od 2004r, kontrolując przebieg postępowań środowiskowych, w tym w zakresie postępowania dowodowego, by wydawane decyzje były adekwatne ze stanem faktycznym sprawy oraz uwzględniały rzeczywiste zagrożenia środowiskowe istniejące w związku z procesem inwestycyjnym. Zdaniem Stowarzyszenia naruszono również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy polegające na twierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem niewymagającym udziału społeczeństwa przy jednoczesnym niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Na tej postawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. . Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta P., którą stwierdził brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i nadbudowie wraz z przygotowaniem infrastruktury/konstrukcji pod budowę nowej linii technologicznej do produkcji rdzeni piaskowych w hali nr [...] Odlewni [...] P. - Zakład nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. [...] Organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż S. Z., nie biorąc udziału w postępowaniu przed organem I instancji, któremu dopuszczenia odmówiono również na etapie postępowania odwoławczego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Ze stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca, co oznacza, iż istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W sprawie bezsporne jest, iż skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wraz z odwołaniem Stowarzyszenie złożyło bowiem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które ostatecznie rozstrzygnięte zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] (skarga na to postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 210/17). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc do rozważań dotyczących udziału organizacji społecznych w postępowaniach środowiskowych, podać należy, że uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa reguluje art. 44-45 ustawy. Stosownie do art. 44 ust. 1 organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3). Z powyższego wynika uprawnienie organizacji ekologicznych do zgłoszenia udziału w postępowaniach dotyczących ściśle określonej kategorii postępowań, a mianowicie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu, w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne przyznają mu taką możliwość. Ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy wskazał, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w takich postępowaniach wszczętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając określone w tym przepisie uwarunkowania. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, gdyż Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] października 2015r. odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Art. 44 ust. 2 ustawy nie miał więc w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, czy w niniejszej sprawie zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04 Lex nr 165912, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 580). Organizacja społeczna korzysta z prawa strony od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Lex nr 165912). Oznacza, to iż w sytuacji gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji a sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa, złożenie odwołania przez organizację społeczną co do zasady winno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. legitymacja do złożenia odwołania służy stronie. W przedmiotowej sprawie nie można jednak pominąć faktu, że organ odwoławczy rozpoznał wniosek o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie złożony wraz z odwołaniem i wydał w tej sprawie postanowienie z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skarga na to postanowienie została odrzucona przez tut. Sąd prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi z dnia 4 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 210/17. Oznacza to, iż skoro przeprowadzono postanowienie wpadkowe w zakresie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego wynik nadal pozostaje w obrocie prawnym, pomimo, że w wyniku odrzucenia skargi nie zachodzi w sprawie powaga rzeczy osądzonej w stosunku do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], w świetle przedstawionej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. i art. 44 ust. 2 ustawy, zasadnym jest przyjęcie, iż prawidłowym w stanie niniejszej sprawy było wydanie przez organ II instancji decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.