IV SA/Po 492/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu O., z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ E. Makosz- Frymus AT Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...]działający z upoważnienia Starosty Powiatu O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w O. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego M.P. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...].06.2005 r. do [...].11.2005 r. w kwocie brutto [...] zł, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 76 ust. 1, 2 i 6, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zasiłek dla bezrobotnych M.P. pobierał na mocy decyzji z dnia [...] marca 2005 r., po rejestracji w PUP, gdy przedłożył świadectwo pracy, z którego wynikało, że ostatni stosunek pracy rozwiązał na mocy porozumienia stron. Organ wskazał, że w dniu rejestracji złożył on oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że nie prowadzi i nie zawiesił działalności gospodarczej, otrzymał również pisemną informację, iż status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowania, a fakt zaprzestania prowadzenia działalności winna udokumentować stosowną decyzją właściwego organu. Organ wskazał, że również podczas comiesięcznych wizyt w PUP oświadczał, że nie pracował, nie posiadał żadnego dochodu, a dane zawarte w karcie rejestracyjnej nie uległy zmianie. Tymczasem z informacji otrzymanej z Urzędu Gminy w O. wynika, że od dnia [...].08.2004 r. podjął działalność gospodarczą, stąd w dniu rejestracji nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a otrzymany zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i podlega zwrotowi. Składając w terminie odwołanie od powyższej decyzji M.P. wniósł o jej uchylenie i w konsekwencji o zwolnienie go z obowiązku zwrotu pobranego zasiłku. Wyjaśnił, że organ nie dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa do istniejącego stanu faktycznego, bowiem w dniu rejestracji był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej gminy O. jako przedsiębiorca, lecz działalności tej faktycznie nie podjął i nie prowadził. Wyjaśnił, iż po uzyskaniu REGON nie dokonał żadnych czynności formalnych koniecznych do prowadzenia działalności, w szczególności nie dokonał zgłoszenia w ZUS oraz w Urzędzie Skarbowym, jak również nie wykonał żadnych czynności faktycznych określonych w art. 2 i 4 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i nie uzyskał z tego tytułu żadnych dochodów. Zdaniem odwołującego się samo dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej, a wykonanie obowiązku rejestracyjnego nie implikuje obowiązku podjęcia i prowadzenia takiej działalności. Zdaniem strony sam wpis do ewidencji skutkuje domniemaniem faktycznego wykonywania działalności, domniemanie to jednak może zostać obalone poprzez wykazanie, że mimo istnienia wpisu działalność nie była faktycznie wykonywana. Wskazał, iż jako osoba niezatrudniona i nie wykonująca działalności gospodarczej był uprawniony do pobierania zasiłku. Wyjaśnił, iż bezzasadne jest twierdzenie, że świadomie wprowadził w błąd PUP podając nieprawdziwe dane w oświadczeniu, bowiem zgodne z prawdą było, iż nie prowadził i nie zawiesił działalności gospodarczej. Wskazał ponadto, iż o fakcie ujęcia go w ewidencji podmiotów gospodarczych PUP dowiedział się od niego samego, gdy zwrócił się o wykreślenie z rejestru osób bezrobotnych w związku z podjęciem działalności w m-cu styczniu 2006 r. Na poparcie twierdzenia o nie podjęciu działalności w okresie pobierania zasiłku odwołujący wskazał trzech świadków oraz załączył zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego o figurowaniu w ewidencji podatników VAT oraz podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od [...].01.2006 r., zaświadczenie ZUS o objęciu go obowiązkiem ubezpieczenia społecznego od tej daty, dokumenty potwierdzające wykonanie przez niego obowiązku zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda – działający z jego upoważnienia Kierownik Oddziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego - Delegatura w K., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniając, iż z dokumentacji akt sprawy wynika, że podczas rejestracji w PUP strona oświadczyła nieprawdę nie informując o zarejestrowaniu działalności gospodarczej, nie dokonała tego również podczas comiesięcznych wizyt w PUP. Tym samym w ocenie organu odwoławczego wypełniona została dyspozycja art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a pobrany zasiłek stanowi świadczenie nienależne i podlega zwrotowi. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jest także zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych, powołując w tym miejscu wyrok NSA z dnia 12.03.1993 r. sygn. II SA 311/93. Informacyjnie pouczono stronę o możliwości złożenia wniosku o umorzenie przedmiotowej kwoty lub rozłożenie na raty jej spłaty. Decyzję doręczono stronie w dniu [...].04.2006 r. W skardze na powyższą decyzję M.P. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący dodatkowo podniósł, iż organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy nie przytaczając żadnej dodatkowej argumentacji, nie odniósł się także do przedłożonych przez niego dowodów za pomocą których próbował udowodnić, iż przed [...].01.2006 r. nie podjął działalności gospodarczej. Wskazał, iż jego uprawnienie do pobierania zasiłku wynika z zasad wykładni celowościowej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz z zasad współżycia społecznego, był bowiem osobą niezatrudnioną i nie wykonującą działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego powołany przez organ wyrok sądu administracyjnego nie pozwala na bezwarunkową wykładnię przepisów zastosowaną przez organ, a podczas wizyt w PUP nikt go nie pouczył o stosowanej wykładni przepisów, zgodnie z którą figurowanie w ewidencji jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazał, iż tym samym organ naruszył art. 8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wobec zarejestrowania działalności gospodarczej i pozostawania w ewidencji wszelkie przedstawione w postępowaniu dowody, w tym świadkowie, nie mogą potwierdzić, że działalności nie podjął. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie obie zaskarżone decyzje są wadliwe, bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd rozpatrujący sprawę uznał, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentu w postaci decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnego oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...].06.2005 r. do [...].11.2005 r. Żadnych informacji w tym przedmiocie nie zawarto również w uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach. W świetle powyższego uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje organu I instancji o przyznaniu statusu bezrobotnego i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych, stąd decyzja ta, jako przedwczesna, podlega uchyleniu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest uznanie wypłaconego skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych za świadczenie nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Także w tym przypadku warunkiem powstania obowiązku zwrotu zasiłku jest uprzednie pouczenie osoby pobierającej zasiłek o okolicznościach mających wpływ na ocenę jej uprawnienia do otrzymania tego świadczenia lub o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania oraz obowiązku jego zwrotu. Z materiału dowodowego akt sprawy wynika, iż o obowiązku zwrotu zasiłku pobranego za okres, co do którego nie miałby uprawnienia, skarżący został pouczony podczas rejestracji w PUP, co potwierdza jego podpis, który zamieścił pod oświadczeniem zawartym na odwrocie karty rejestracyjnej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił natomiast stanowiska organów obu instancji, iż skarżący został w sposób prawidłowy pouczony o okolicznościach mających wpływ na ocenę jego uprawnienia do otrzymania statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych. W orzecznictwie sądów podkreśla się, iż dla obciążenia świadczeniobiorcy koniecznością zwrotu otrzymanych kwot zasiłku niezbędne jest wykazanie przez płatnika świadczenia, iż do realizacji dłużnej sumy doszło w okolicznościach istnienia po stronie zobowiązanego pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia, a pouczenie to stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1980 r., II URN 51/80, OSNCP z 1980 r., nr 10, poz. 202, z dnia 10 grudnia 1985 r., II URN 207/85, PiZS z 1986 r., nr 3, str. 71, z dnia 17 listopada 1995 r., II URN 46/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 12, poz. 174 i z dnia 11 stycznia 2005 r., I UK 136/04, OSNPSiSP z 2005 r., nr 16, poz. 252). Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy zawiera zwroty nieostre, niezrozumiałe w pełni dla osoby nieobytej z prawem, gdy z jego treści adresat pouczenia może wyinterpretować normy odmienne od tych, które przyjął jego autor, a kolejne przedkładane mu do podpisu oświadczenia i dokumenty utwierdzają go w przekonaniu o prawidłowym ich zrozumieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie podczas rejestracji skarżący otrzymał do zapoznania się pouczenie zawarte na odwrocie karty rejestracyjnej, w którego punkcie 7 osoba rejestrująca się oświadcza, że "nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła". Takie same oświadczenia skarżący podpisywał także podczas comiesięcznych wizyt w PUP. Jednocześnie w dniu rejestracji otrzymał dokument – "Informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy" (karta nr 5 akt administracyjnych) w którego punkcie II zatytułowanym "Status bezrobotnego" wyjaśniono, iż status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (pkt 10) oraz nie uzyskuje miesięcznie przychodów w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 11). W ocenie Sądu zestawienie treści tych pouczeń nakazuje uznać racje skarżącego, iż wobec nie podjęcia zarejestrowanej przez niego działalności gospodarczej, nie prowadzenia tej działalności i nie uzyskiwania z tego tytułu żadnych dochodów, miał prawo do otrzymania statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, a sam fakt figurowania w ewidencji podmiotów gospodarczych nie wymagał zgłoszenia w PUP i nie miał wpływu na ocenę jego uprawnień co do statusu bezrobotnego i zasiłku. Powyższe powoduje, że skarżącemu nie można skutecznie zarzucić świadomego wprowadzenia w błąd PUP, a otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych uznać za świadczenie nienależnie pobrane. W konsekwencji po stronie skarżącego nie powstał obowiązek zwrotu pobranej kwoty zasiłku dla bezrobotnych, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., II UK 440/03, OSNPUiSP z 2005 r., nr 18, poz. 291). Sąd rozpatrujący niniejszą skargę nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 §1 kpa poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność nie podjęcia i nie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej przed [...] stycznia 2006 r., kiedy to dopełnił formalności rejestracyjnych w ZUS i Urzędzie Skarbowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) wyżej powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która obowiązywała już w dacie rejestracji skarżącego w PUP, statusu bezrobotnego nie może zachować osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą - od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Co prawda reguły wykładni językowej nakazują uznać, iż "podjęcie działalności" nie jest równoznaczne z jej zarejestrowaniem, lecz wyjaśnić należy, iż powoływany przez skarżącego i organ odwoławczy wyrok NSA z 12.03.1993 r. sygn. akt II SA 311/93 wydany został w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obowiązujące przed tą datą regulacje prawne definiując osobę uprawnioną do statusu bezrobotnego w tym zakresie posługiwały się zwrotem "prowadzenie działalności gospodarczej" (zwrot ten zawarto także w treści pouczenia zamieszczonego na karcie rejestracyjnej w PUP, kiedy to już obwiązywała nowa ustawa, która używa zwrotu "podjęcie działalności"). Od 1 stycznia 1995 roku i obecnie w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy całość regulacji zawartych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 nakazuje uznać, iż wykazanie przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, iż nie podjęła działalności gospodarczej, jest związane z wykreśleniem tego wpisu z ewidencji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16.12.1996 r. (OPS 5/96, publ. ONSA 1997/2/47) stwierdzający, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W wyroku tym podkreślono, iż istotą definicji bezrobotnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia bezrobotnym" tkwi to, iż osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym, choćby działalności tej nie podjął. Stąd w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Wskazać jednakże należy, iż przytoczona wyżej ocena prawna nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy oraz na ocenę zasadności skargi, bowiem przyczyną, dla której Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji publicznej, było nie uznanie pobranego przez skarżącego zasiłku za świadczenie nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przepis art. 152 tej ustawy zastosowano wobec orzeczonego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności rozważy celowość wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o nadaniu stronie statusu bezrobotnego oraz o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych, a następnie rozważy celowość prowadzenia postępowania w przedmiocie orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, przy czym w tym zakresie organ związany jest treścią niniejszego uzasadnienia. /-/ B. Popowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus AT