IV SA/Po 495/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Szamotulskiego z dnia 24 stycznia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję – jak wskazano – "Starosty Wolsztyńskiego" z dnia 24 stycznia 2018 r. nr [...]znak [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] S.A. obejmującą przebudowę istniejącej linii 110 kV relacji Pniewy-Wronki na linię dwutorową. Przebudowa linii na odcinku projektowany słup [...]9-GPZ Wronki (od istniejącego przęsła 82-83 do GPZ Wronki) na dz. [...], kategoria obiektu: XXVI. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 11 września 2017 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o pozwolenie a przebudowę istniejącej linii 110 kv relacji Pniewy-Wronki na linię dwutorową "Przebudowa linii na odcinku projektowany słup [...]9-GPZ Wronki (od istniejącego przęsła 82-83 do GPZ Wronki". Do wniosku załączono Projekt budowlany, w którym wskazano, że przebudowa nastąpi po istniejącej trasie i polegać będzie na wymianie wszystkich elementów linii (słupy z fundamentami, przewody i izolatory) na nowe z zachowaniem dotychczasowej trasy (s.17 Projektu budowlanego z lipca 2016 r.). Wskazano, że zakres robót obejmie: - demontaż istniejącej jednotorowej linii na odcinku od przęsła 82-83, - budowę dwutorowej linii na odcinku od słupa 79. Wskazano, że projektowane słupy będą stawiane obok istniejących i nastąpi nieznaczna korekta przebiegu trasy, z przyczyn technologicznych (pkt. 7.5, s. 21 Projektu budowlanego). We wniosku wskazano również dane planowanej inwestycji, wymieniając m.in. dz. [...] , obręb Wierzchocin, gm. Wronki. W tym jednak zakresie, tj. – w części dotyczącej dz. [...] , obręb Wierzchocin, gm. Wronki - decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r. umorzono postępowanie, na skutek wniosku inwestora co do tego zakresu (k. 39 akt adm.). Decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r. Starosta Powiatu Szamotulskiego decyzją nr [...]znak [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącej linii 110 kV relacji Pniewy-Wronki na linię dwutorową. Przebudowa linii na odcinku projektowany słup [...]9-GPZ Wronki (od istniejącego przęsła 82-83 do GPZ Wronki) na dz. [...], kategoria obiektu: XXVI. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od decyzji Starosty Szamotulskiego z dnia 24 stycznia 2018 r. nr [...]znak [...]złożył [...] zaskarżając decyzję pierwszoinstancyjną w całości i podnosząc naruszenie art. 3 pkt 7a , art. 5 pkt 1 ppkt 9 oraz art. 33 ust. 1 i art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Zarzucono również naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 stycznia 2018 r. [...]znak [...]– błędnie wskazując – że jest to decyzja Starosty Wolsztyńskiego. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zamiar inwestora stanowi przedsięwzięcie szczegółowo opisane w projekcie budowlanym, obejmujące przebudowę linii energetycznej. Podkreślono, że zakres przebudowy określa inwestor. Wojewoda wskazał, że w sytuacji gdy planowane roboty budowlane nie spowodują zmiany parametru charakterystycznego obiektu liniowego, tj. jego długości, to można je zakwalifikować do remontu linii energetycznej, bądź przebudowy, w sytuacji gdy zakres ten wykracza poza zakres remontu, gdy może nastąpić zmiana parametrów użytkowych lub technicznych. Zwrócono uwagę na dopuszczalność korekty przebiegu linii energetycznej w takim przypadku. Skargę na tę decyzję wniósł do sądu administracyjnego [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 3a, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W skardze zawarto wniosek o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej i decyzji ją poprzedzającej. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz. 1332 – dalej jako- P.b.). Zasadniczą kwestią, w kontekście zasadności złożonej skargi jest istota żądania objętego wnioskiem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda przyjął, iż wniosek inwestora dotyczy "Przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej 110kV od słupa 79 do 82-83". Stanowisko to zostało oparte na stwierdzeniu, że sporne przedsięwzięcie jest obiektem liniowym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowane roboty nie spowodują zmiany parametru charakterystycznego, czyli długości, a więc można zakwalifikować je do remontu, polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, jednak przy zastosowaniu innych materiałów, bądź też przebudowy, w wyniku której może wystąpić zmiana parametrów użytkowych. Uwadze organów umknęło jednak, że jakkolwiek we wniosku o udzielenie pozwolenia na budową zamierzenie zatytułowano jako: "Przebudowa istniejącej linii elektreoenergetycznej 110kV od słupa 79 do 82-83", to w Projekcie budowlanym załączonym do tego wniosku wskazano, że zakres robót obejmie: m.in. budowę dwutorowej linii na odcinku od projektowanego słupa 79. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że jak wskazano w Projekcie budowlanym na jego k. 149, projektowany słup [...]9 zostanie zrealizowany w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę. Należy zgodzić się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę. Jednak zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji rolą organu I instancji było doprecyzowanie złożonego wniosku, co do tego czy żądaniem wniosku objęto wyłącznie przebudowę istniejącej linii energetycznej, czy też intencją wnioskodawcy jest, jak wskazano w Projekcie budowlanym budowa dwutorowej linii. Jak wskazano powyżej załączona do wniosku dokumentacja projektowa nie pozostawała w tym zakresie jednoznaczna, a organ I instancji nie podjął działań celem wyjaśnienia tej wątpliwości. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd miał też na uwadze, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Szamotulskiego nie zostało sformułowane jasno i precyzyjnie, czego wymagają zasady praworządności i budowania zaufania do organów władzy publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 648). Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r. sygn. akt SA/Po 1024/95 oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 1225/94). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z woli ustawodawcy, rozstrzygnięcie decyzji musi być jednoznaczne i komunikatywne. Tym wymogom decyzja Starosty Szamotulskiego nie odpowiada, a utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody (w której wskazano, że została wydana na skutek odwołania od decyzji Starosty Wolsztyńskiego) tej wady nie usunęła i już z tego powodu obydwie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wziął również pod uwagę fakt, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom przez prawo formułowanym. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej rodzi wątpliwości co do tego, czy w okolicznościach badanej sprawy w ogóle doszło do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Należy zauważyć, że niejednoznacznej treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w żaden sposób nie wyjaśnia uzasadnienie tej decyzji. Uzasadniając swoją decyzję Starosta Szamotulski w istocie opisał dotychczasowy bieg postępowania. Jedynie w dwóch ostatnich zdaniach uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że projekt budowlany jest zgodny z wydanymi wcześniej wskazanymi aktami, jest kompletny i posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Należy zauważyć, że organ I instancji – w żaden sposób – nie odniósł się do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Starosta Szamotulski w uzasadnieniu wydanej decyzji w żaden sposób nawet nie przedstawił przedmiotu żądania wniosku inwestora. Organ ten nie wyjaśnił, czy inwestycja w jego ocenie obejmuje budowę, czy też przebudowę istniejącej linii energetycznej, ani na czym konkretnie opiera on swoje ustalenia. Należy zwrócić uwagę, że w istocie – wobec niejednoznacznego rozstrzygnięcia i de facto braku uzasadnienia – decyzja pierwszoinstancyjna wymyka się kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa). Podkreślić trzeba, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie może przy tym budzić również wątpliwości, że wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 658). Nie może zatem rodzić również wątpliwości, że dla spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji nie jest wystarczające samo przywołanie treści przepisów. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy nawet nie przywołano brzmienia przepisów w oparciu o które organ I instancji podjął decyzję. Jednocześnie, w myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym wymogom decyzja pierwszoinstancyjna również nie sprostała. W tej sytuacji uzasadnione wątpliwości budzić musi, czy w ogóle w sprawie doszło do realizacji wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć, bowiem trzeba, że dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji nie udokumentował faktu i przebiegu przeprowadzonej przez siebie oceny faktycznej i prawnej sprawy. W okolicznościach badanej sprawy dostrzega to Skarżący podnosząc, że inwestor wystąpił o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na "budowie dwutorowej linii kV". Co więcej, Starosta Szamotulski inwestorowi również udzielił "pozwolenia na budowę". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Jakkolwiek organ II instancji podjął próbę skorygowania wady decyzji pierwszoinstancyjnej, to treść rozstrzygnięcia udzielającego pozwolenia "na budowę" pozostaje niespójna z uzasadnieniem decyzji drugoinstancyjnej, w której wskazuje się, że zamiar inwestora obejmuje "przebudowę". Rozbieżność ta jest tym bardziej znacząca, że w Projekcie budowlanym, na treść którego powołuje się organ również wskazano, że prace mają obejmować budowę dwutorowej linii od projektowanego słupa 79. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedsięwzięcie obejmie przebudowę istniejącej linii energetycznej, ale nie odniesiono się w żaden sposób do treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej udzielającej pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że to własne do charakteru robót sprowadza się istota sporu w niniejszej sprawie. Wobec niejednoznacznej treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty Szamotulskiego należało stwierdzić, że w okolicznościach badanej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro, bowiem ustawodawca posługuje się dwoma różnymi terminami, nadając im legalne definicje, to z treści rozstrzygnięcia decyzji musi wynikać, czy dotyczy ona pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na przebudowę linii energetycznej. Należy, bowiem zauważyć, że przepisy P.b. posługują się zarówno terminem "budowy", jak i "przebudowy". Wobec wątpliwości, czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia pozwoleniem na przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., czy też na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. należy wyjaśnić, że przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione, czym naruszono art. 7 i art. 80 kpa. Należy zauważyć, że w odwołaniu wskazano na konkretne wątpliwości w tym zakresie. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości Sądu literalne brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 P.b., to należy zwrócić uwagę, że uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że to zamiar inwestora określa przedsięwzięcie szczegółowo opisane w projekcie budowlanym. W okolicznościach badanej sprawy wskazano literalnie, że zamierzenie to obejmuje "budowę" dwutorowej linii energetycznej. Jednak do tego elementu projektu budowlanego nie odniósł się organ ani I, ani II instancji. Nie jest zatem jasne, czy uwadze organów umknęła ta treść Projektu budowlanego w której wskazano, że intencją wnioskodawcy jest budowa linii dwutorowej. Wątpliwość ta w ocenie Sądu jest o tyle znacząca, że Projekt budowlany dotyczy, co niesporne, obiektu liniowego i już z treści tego dokumentu wynika, że różnego rodzaju roboty budowlane dotyczące tego obiektu są planowane do realizacji. Inwestor wprost wskazuje, że w pewnym zakresie będzie prace realizował w oparciu o "odrębne" pozwolenie na budowę. Nie można zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, że intencją złożonego wniosku w niniejszej spawie było uzyskanie pozwolenia zarówno na przebudowę, jak i pozwolenia na budowę innej części spornego obiektu liniowego. Ta kwestia nie została jednak w żaden sposób wyjaśniona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, należy wskazać, że ocena tych zarzutów stanie się możliwa dopiero po jednoznacznym zdefiniowaniu intencji inwestora, tj.: ustaleniu czy jego intencją jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też na przebudowę linii energetycznej. Natomiast wobec niejednoznacznego stanu faktycznego sprawy, dokonanie tej oceny byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie precyzyjne ustalenie intencji wnioskodawcy i zgodne z nią rozpoznanie złożonego wniosku inwestora, i na tej podstawie wydanie decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku oraz usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.