IV SA/Po 495/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: skarżący) od decyzji Starosty P. z dnia 6 marca 2024 r. (znak: [...]) umarzającej postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta P. decyzją z 16 listopada 2023 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na "rozdzieleniu ciał hipotecznych, nadanie im nowych numerów działek" dla aktualnie wykazywanych działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym B., jednostce ewidencyjnej P. - obszar wiejski, oznaczonych numerami: [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta P. wskazał, że skarżący nie figuruje w bazie ewidencji gruntów i budynków jako władający przedmiotowymi działkami oraz stwierdził, że pozyskane w trakcie postępowania wyjaśnienia co do historii zmian własności, władania i gospodarowania przedmiotowymi działkami nie były wystarczające, by uznać, że skarżący mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o aktualizację informacji w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący – pomimo wezwania – nie przedłożył dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r. (znak: [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty P. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że intencją skarżącego było jedynie powiadomienie Starosty o stwierdzonych nieprawidłowościach w materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił także uwagę na procedurę zawartą w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm., dalej: p.g.k.), czyli na możliwość aktualizacji z urzędu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wskutek wykrycia błędnych informacji. Starosta P., rozpatrując wniosek ponownie, stwierdził, że dane ewidencyjne dotyczące działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], ze względu na niejednorodny stan prawny nie spełniają wymagań określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219, dalej: rozporządzenie). Działki nr [...], [...], [...] zostały ujawnione w operacie ewidencyjnym w dniu 2 października 1997 r. w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych sporządzonego w ramach dokumentacji geodezyjnej [...], w związku z nowym podziałem mapy ewidencyjnej na arkusze. Starosta wskazał także, że działka ewidencyjna nr [...] została ujawniona w operacie ewidencyjnym w 1974 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej odnowienia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego B.. Podkreślono również, że w państwowym zbiorze geodezyjnym i kartograficznym odnaleziono dokumentację sporządzoną na zlecenie skarżącego w związku z "budową nowej arterii komunikacyjnej z P. do G." (co wynika ze sprawozdania technicznego zawartego w przedmiotowej dokumentacji). W ocenie Starosty pomimo tego, że przedmiotowe działki ewidencyjne posiadają niejednorodny stan prawny, to nie jest to sytuacja polegająca na wykryciu błędnych informacji mających charakter oczywistych omyłek. Z treści wniosku skarżącego wynika, że żądanie dotyczy rozdzielenia ciał hipotecznych i nadania im nowych numerów działek. Do zadań organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie należy ustalanie stanów prawnych nieruchomości, na które to czynności (poza analizą materiałów źródłowych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) składa się także analiza zapisów zawartych w księgach wieczystych, dokonanie pomiarów terenowych i docelowo sporządzanie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych. Ponadto, zdaniem organu I instancji dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na rozdzieleniu ciał hipotecznych nieruchomości wiąże się z określeniem zasięgu prawa własności, a do ingerencji w prawo własności nieruchomości organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Starosta podniósł, że w przypadku wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k.) właściwym trybem postępowania jest działanie z urzędu, natomiast przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Starosta P. po raz drugi umorzył postępowanie, pomimo że organ II instancji stwierdził, że skarżący zawiadomił Starostę o błędnych danych, a pisma skarżącego nie można potraktować jako żądania prowadzenia postępowania na wniosek. W ocenie skarżącego niezasadnie przyjęto, że nie wykazał on istnienia interesu prawnego, a także, że przedmiotowe informacje – jeśli są błędne – to nie podlegają sprostowaniu (aktualizacji) z urzędu. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Organ II instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1118/19, w którym stwierdzono, że "Aktualizacja ewidencji przez usunięcie stwierdzonego błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ ewidencyjny nie jest władny uwzględnić żądania wprowadzenia zmian tyczących m.in. przebiegu granic działek ewidencyjnych w sytuacji istnienia sporu granicznego. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek w świetle złożonych dokumentów, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami" (wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu zgłoszone przez skarżącego informacje (dotyczące konieczności usunięcia błędów odnośnie przebiegu granic, stanu prawnego i powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]) znacznie wykraczają poza przyjęte w przywołanym orzecznictwie zwrot "wykrycia błędnych informacji", czyli błąd oczywisty, niewymagający szczegółowego postępowania dowodowego. Należy podkreślić, że pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach – wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo wezwania organu I instancji, skarżący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości, przez co uznano, że odwołanie od decyzji Starosty P. z 6 marca 2024 r. wniósł podmiot nie będący stroną przedmiotowego postępowania, co winno skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania odwoławczego. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art 7, art. 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo niezgodności danych w ewidencji z rzeczywistym stanem i pomimo potwierdzenia przez organ I Instancji w notatce służbowej z dnia 11 lipca 2023 r. znajdującej się w aktach sprawy, że przedmiotowe grunty są niejednorodne pod względem prawnym, podczas gdy organ, dysponując posiadanymi materiałami dowodowymi w ramach prowadzonej ewidencji, powinien był przeprowadzić aktualizację danych ewidencyjnych, a także podjąć z urzędu czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania stanu sprawy, w tym zbadania pierwotnego wydzielenia parcel i zbadania ich treści; - art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kp.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. poprzez błędne uznanie, iż skarżący powinien wykazać interes prawny i przysługujący mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz, że nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania, tj. że nie przysługuje mu status strony postępowania, a które to błędne uznanie wynikało z nieuzasadnionego przyjęcia, że niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek strony i nie mogło być prowadzone z urzędu w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych; - art 24 ust 2a pkt 1 lit. d) w zw. z art 24 ust 2b p.g.k. w zw. z art. 61 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: a) w przypadku złożenia wniosku o aktualizację danych w operacie ewidencyjnym, zawiadamiającym o istnieniu błędnych danych w ewidencji - niejednorodne grunty prawne, informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji wyłącznie w przypadku, gdy wniosek złożył podmiot o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.; b) nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji danych zawartych w rejestrze, podczas gdy obowiązek Starosty wynika bezpośrednio z ww. przepisów, a sam Starosta posiada w swym zasobie wszelkie niezbędne materiały; c) aktualizacja danych miałaby nastąpić na wniosek skarżącego, podczas gdy pismo skarżącego stanowiło zawiadomienie organu o błędach w rejestrze, które Starosta ma obowiązek usunąć z urzędu; d) koniecznym jest wykazanie interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowania, pomimo iż postępowanie prowadzone z urzędu nie wymaga wykazania interesu; - art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) w zw. z art 7 ust. 1 pkt 3 p.g.k. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo powzięcia przez Starostę informacji i przyznania przez organ I Instancji, że przedmiotowe działki stanowią niejednorodne grunty prawne, tj. niezgodnie z obowiązującym przepisem § 7 rozporządzenia, aktualizacja danych w ewidencji może odbyć się jedynie na wniosek podmiotu posiadającego interes prawny, podczas gdy jak wynika z przepisów – Starosta jako Służba Geodezyjna i Kartograficzna odpowiada za aktualizację ewidencji z urzędu. Skarżący wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga była niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. (znak: [...]), którą umorzono postępowanie odwoławcze w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków (dalej: ewidencja) obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Przy czym, jak stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. w ewidencji wskazuje się także m.in. właścicieli nieruchomości. Kolejno, stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na dwa różne sposoby. Po pierwsze, jak stanowi pkt 1 tego przepisu – z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Natomiast w myśli pkt 2 powyższego przepisu – na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało przyjąć, że organy prawidłowo stwierdziły brak interesu prawnego skarżącego, przez co nie mógł on zostać uznany za stronę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek ewidencyjnych, bowiem nie wykazał, że należy do kręgu podmiotów określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.k.g. Jak wynika z akt sprawy, w ewidencji dla działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B., jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad (k. 11-12 akt administracyjnych). Co prawda organy administracji słusznie podnosiły, że w sprawie doszło do przejścia prawa własności przedmiotowych działek z mocy prawa na Województwo W., jednak należy przyjąć, że dopiero po przeprowadzeniu procedury ujawnienia zmian danych dla nieruchomości stanowiących drogi publiczne możliwe będzie ujawnienie właściwego podmiotu w ewidencji gruntów i budynków. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ma bowiem kompetencji do rozstrzygania o prawie własności nieruchomości, ponieważ prawa osób i jednostek powinny wynikać wprost z dokumentów, aby mogły stanowić podstawę do dokonania zmian podmiotowych, jak i złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też w przypadku braku stosownych dokumentów (wpisów w księgach wieczystych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czy orzeczeń sądowych) brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o domniemanie istnienia po stronie wnioskodawcy (skarżącego) określonego prawa opartego na dokumentach pośrednio wskazujących na jego istnienie. Organy prawidłowo podniosły, że skarżący – pomimo wezwania – nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Skoro zatem odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, to słusznie postąpił organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że organy trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania procedura określona w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k., czyli usunięcie z urzędu wykrytych błędnych informacji, mających charakter oczywistych omyłek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym aktualizacja ewidencji w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k. poprzez usunięcie stwierdzonego błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ ewidencyjny nie jest bowiem władny do rozstrzygania kwestii spornych związanych z prawem własności nieruchomości (zob. wyroki NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1118/19, 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2972/19). Analiza treści pisma (wniosku) skarżącego z 14 czerwca 2023 r. (k. 1-6 akt administracyjnych) prowadzi do konkluzji, że nie można przyjąć, że wystąpiły oczywiste błędy, które nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący wymienił różne dokumenty archiwalne, które w jego ocenie powinny być podstawą do aktualizacji operatu ewidencyjnego, m.in. poprzez zmianę powierzchni działek oraz wpisanie nowego właściciela. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji wiąże się z określeniem zasięgu prawa własności, a do ingerencji w prawo własności nieruchomości organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Dopiero ewentualne przedstawienie przez skarżącego dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości (działek) mogłoby poskutkować wydaniem decyzji merytorycznej przez organ. Należy podkreślić, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze okazały się bezzasadne. Orzekające w sprawie organy należycie i dokładnie ustaliły stan faktyczny, dokonując analizy zebranej w sprawie dokumentacji. Ustaleń tych dokonały zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dając im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej wydając decyzje nie dopuściły się wyżej omówionych naruszeń przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.