IV SA/Po 496/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez eksploatację drogi, oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r. Starosta P. (dalej Starosta), na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. 25/08/150 ze zm., dalej poś bądź Prawo ochrony środowiska) i art. 104 kpa: 1) zobowiązał W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (dalej WZDW) do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr (...) – odcinka między ul. D. a D. w B. w taki sposób, by w odniesieniu do sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w szczególności budynków nr (...) i (...) na Os. (...) Miasta w B.) zapewnić dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku: w porze dziennej 60 dB oraz w porze nocnej 50 dB – poprzez umieszczenie od strony drogi wojewódzkiej nr (...) ekranu akustycznego, stanowiącego zabezpieczenie akustyczne w odniesieniu do wszystkich kondygnacji przedmiotowych budynków mieszkalnych; 2) ustalił termin wykonania ww. obowiązku do (...) r. W uzasadnieniu Starosta w szczególności wskazał, że wyniki badań hałasu powodowanego eksploatacją drogi wykonanych w dniach (...) – (...) r. przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (dalej WIOŚ), wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych hałasu w porze dziennej i w porze nocnej. Po przeanalizowaniu wyników pomiarów stwierdzono, że we wszystkich punktach pomiarowych (zlokalizowanych przed elewacją budynków nr (...) i (...) na Os. (...) Miasta na wysokości parteru i III piętra) funkcjonowanie obwodnicy powoduje przekroczenie wartości normowych hałasu a największe przekroczenia rzędu ok. 5 dB występują na III piętrze ww. budynków. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu (...) r. przedstawiciel WZDW zaproponował utworzenie przed blokami nr (...) i (...) pasa zieleni izolacyjnej, pełniącego rolę ekranu akustycznego, natomiast przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Urzędu Miasta i Gminy B. (dalej UMiG) wnioskowali o niezwłoczne wybudowanie od strony drogi wojewódzkiej nr (...) ekranu akustycznego, którego parametry i rozwiązania techniczne winny wynikać ze specjalistycznego opracowania oraz, który stanowić będzie zabezpieczenie akustyczne w odniesieniu do wszystkich kondygnacji owych budynków wielorodzinnych. Oceniając, na podstawie przedstawionej przez przedstawiciela UMiG dokumentacji fotograficznej, sposób zagospodarowania terenu między budynkami nr (...) i (...) a drogą wojewódzką nr (...) stwierdzono, że warunki terenowe umożliwiają zlokalizowanie ekranu akustycznego w tym miejscu (k. 17 akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji z (...) r., WZDW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że wyniki badań, na podstawie których stwierdzono przekroczenie norm poziomu hałasu, zawierało omówienie, z którego wynikało, że punkty, w których wystąpiły największe przekroczenia hałasu narażone są na dodatkowe hałasy komunikacyjne pochodzące z bocznych dróg lokalnych, przebiegających w pobliżu i krzyżujących się z drogą nr (...). Z analizy WIOŚ wynika, że nie tylko Odwołujący jest odpowiedzialny za dotrzymanie dopuszczalnych norm hałasu w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej. Niedopuszczalne jest, by to Odwołujący obciążany był odpowiedzialnością za poziom hałasu, ewidentnie pochodzącego z innego źródła a nie tylko z drogi wojewódzkiej. Termin realizacji ekranu, wyznaczony do dnia (...) r., jest niemożliwy do zrealizowania z uwagi na konieczność wykonania opracowania, rozpoczęcia i zakończenia przetargu w myśl ustawy Prawo o zamówieniach publicznych (k. 18 akt administracyjnych). Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 362 ust. 1 i 2 poś i rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. 120/07/826): 1. uchyliło pkt 2 decyzji z (...) r. i ustaliło termin wykonania obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji na (...) r.; 2. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO podniosło, że kwestią sporną jest to, czy przekroczenie norm emisji hałasu związane jest tylko i wyłącznie z ruchem pojazdów na drodze wojewódzkiej. WZDW jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie drogi wojewódzkiej we właściwym stanie – w tym za naruszanie przepisów Prawa ochrony środowiska. Tak określone obowiązki WZDW w sposób wystarczający unaoczniają, że to właśnie WZDW jest obowiązany do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr (...) w taki sposób, by w odniesieniu do budynków zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej zapewnić dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w porze dziennej – określonego w przepisach z zakresy ochrony przed hałasem – poprzez umieszczenie ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej nr (...). Gdyby uznać argumenty Odwołującego doszłoby do sytuacji, w której podmiot odpowiedzialny za utrzymanie drogi wojewódzkiej nie miałby żadnych obowiązków wynikających z Prawa ochrony środowiska, póki tych samych obowiązków nie miałby podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie tejże ustawy na terenie innych dróg, również emitujących hałas. Postępowanie administracyjne, którego efektem jest zaskarżone rozstrzygniecie, dotyczyło przekroczenia norm emisji hałasu przez ruch pojazdów na drodze wojewódzkiej. Starosta dysponuje tym samym raportem co Odwołujący i jeśli uzna to za stosowne, może wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do ograniczenia emisji hałasu z dróg gminnych. Nie ma wątpliwości, że droga wojewódzka, na której odbywa się największy ruch pojazdów, jest największym emitentem hałasu. Wybudowanie ekranu akustycznego pozwoli znacząco ograniczyć poziom hałasu, który dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z przeprowadzonych pomiarów wynika, że pas zieleni byłby niewystarczającym rozwiązaniem dla ochrony przed hałasem wyższych kondygnacji budynków mieszkaniowych. Z uwagi na fakt zakończenia postępowania przed Kolegium dnia (...)r., należało wyznaczyć nowy termin realizacji owego przedsięwzięcia, adekwatny do terminu określonego w zaskarżonej decyzji (k. 20 akt administracyjnych). W skardze na decyzję z dnia (...) r., WZDW wniósł o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) r., podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Przedmiotowe osiedle zostało zlokalizowane na długo przed wybudowaniem obwodnicy B., co nastąpiło w 2003 r., przy istniejącej wówczas ulicy D., która stanowiła do 1999 r. drogę krajową, po 1999 r. drogę wojewódzką nr (...), a aktualnie po wybudowaniu obwodnicy stanowi drogę gminną. Organ wydający decyzję o lokalizacji osiedla w tym miejscu musiał zwracać uwagę na to, czy mieszkańcy będą mieli zapewniony komfort pobytu w miejscu nie narażonym na uciążliwości takie jak hałas czy drgania. Inwestor osiedla był zapewne świadomy mogących wystąpić tam zagrożeń, tym bardziej, że ul. D. charakteryzowała się od zawsze dużym natężeniem ruchu. Odległość od pierwszego budynku od ul. D.a więc drogi gminnej wynosi 12 m, natomiast odległość od drogi wojewódzkiej nr (...) wynosi 39 m. Z tych względów UMiG, jako aktualny zarządca ulic D.j i D.j, i Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca inwestorem osiedla, winny zostać zobowiązane do partycypacji w kosztach budowy ekranu akustycznego (k. 2-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 13-14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej uusa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Ekspertyza Instytutu Techniki Górniczej w G. nr (...) z sierpnia 2009 r. ma status ekspertyzy rzeczoznawców – zatem dokumentu prywatnego, (nie zaś opinii biegłych w rozumieniu art. 84 kpa), będącej w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez stronę przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107- 108; Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 r. uw. 5 do art. 76; T. Ereciński w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 712 uw. 14 do art. 245). Informacje o faktach i oceny analizowanych rozwiązań technicznych nie podważają prawidłowych ustaleń i ocen, dokonanych przez organy obu instancji. W szczególności autorzy ekspertyzy na podstawie dokładnych badań wykazali, że najskuteczniejszym sposobem ochrony przed hałasem jest ciągły na całej długości ekran akustyczny o wysokości 6 m i odsunięty 8 m od krawędzi drogi, z dyfraktorem, co potwierdza ustalenie, że uprzednio proponowane urządzenie pasa zieleni nie może być skuteczną czynnością zmierzającą do ograniczenia oddziaływania na środowisko (art. 362 ust. 2 pkt 1a poś). Materialnoprawną podstawę decyzji zobowiązującej WZDW do umieszczenia ekranu akustycznego stanowi art. 362 ust. 1 poś, który mówi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko to organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia do stanu właściwego; termin wykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 pkt 1a i 2 poś). Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy WZMW jako zarządca drogi wojewódzkiej winien ponosić w całości koszty związane z budową ekranu akustycznego, czy również w tych kosztach winien partycypować organ gminy, który zarządza drogą gminną krzyżująca się z przedmiotową drogą wojewódzką. Istota ta, budząca zasadniczą wątpliwość Skarżącego, sprowadza się do wykładni pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska. Definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 20 poś wskazuje jedynie, że przez podmiot taki rozumie się przedsiębiorcę, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą oraz osobę fizyczną korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Tak sformułowana definicja zakreśla krąg adresatów obowiązków nakładanych w trybie art. 362 poś w sposób nader ogólny. Stwarza to konieczność odwołania się do innych przepisów, celem ustalenia adresata obowiązków wskazanych w art. 362 poś. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 19/07/115 ze zm., dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych), zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, czyli w niniejszej sprawie WZDW. Przykładowe (W. Kotowski, B. Kurzępa "Drogi publiczne. Komentarz praktyczny" DW ABC 2005 s. 133 uw. 4) wyliczenie wskazane w art. 20 udp wskazuje z kolei, że do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności:...13) przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. W oparciu o materiał zgromadzony sprawie - a która to okoliczność jest bezsporna między stronami - Sąd uznaje za słuszne ustalenia organów, że przekroczenie norm hałasu dopuszczalnych na przedmiotowym obszarze, nastąpiło w najistotniejszym stopniu wskutek ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr (...). Sądowi z urzędu (z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 3.6.2008 r. – II SA/Po 78/08) wiadomym jest, że w odwołaniu WZDW w postępowaniu badanym w sprawie II SA/Po 78/08 podnosił, że z pomiarów hałasu wykonanych w 2005 r. wynika przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w niemal wszystkich punktach pomiarowych na całej sieci dróg wojewódzkich. Już zatem na etapie budowy czy modernizacji drogi wojewódzkiej, inwestor winien był zadbać o pobudowanie na odcinku między ul. D. a D. w B., należytego ekranu akustycznego. Zestawiając powyższe rozważania dotyczące art. 362 poś i przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do wskazania adresata zobowiązanego do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko - hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr (...) poprzez umieszczenie ekranu akustycznego. Skarżący w świetle powyższych przepisów może i powinien zostać uznany za podmiot korzystający ze środowiska. Jako zarządca drogi został on zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym wpływom wywieranym przez tę drogę na środowisko. Nie ma wątpliwości, że wyniki badań hałasu powodowanego eksploatacją drogi wojewódzkiej nr (...), wykonanych w dniach (...) – (...) r., wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych hałasu w porze dziennej i w porze nocnej. We wszystkich punktach pomiarowych stwierdzono, że funkcjonowanie obwodnicy powoduje przekroczenie wartości normowych hałasu oraz, że największe przekroczenia (rzędu ok. 5 dB) występują na III piętrze budynków nr (...) i (...) na Os. (...) Miasta B. (k. 11a-11h akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że nie tylko on jest odpowiedzialny za dotrzymanie dopuszczalnych norm hałasu w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej należało wskazać, za Kolegium, że postępowanie administracyjne dotyczyło przekroczenia norm emisji hałasu przez ruch pojazdów na drodze wojewódzkiej, a Starosta, który dysponuje tym samym raportem co Skarżący jeżeli uzna to za stosowne, może wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do ograniczenia emisji hałasu z dróg gminnych. Art. 362 poś pozostawia organowi ochrony środowiska możliwość wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wskazał jedynie, że decyzja ma określać zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, i termin wykonania tego obowiązku. Nie sprecyzowano czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek ustawienia ekranów akustycznych nie jest środkiem wykraczającym poza przyjętą praktykę obniżania poziomu hałasu, a argumentem przemawiającym przeciwko zastosowaniu tego rozwiązania nie może być, podnoszone przez Skarżącego, alternatywne rozwiązanie w postaci pasa zieleni, skoro z przeprowadzonych pomiarów jednoznacznie wynika, że proponowane przez WZDW rozwiązanie byłoby niewystarczające dla ochrony przed hałasem wyższych kondygnacji budynków mieszkalnych. Niekonsekwentny jest sam Skarżący, który z jednej strony wskazuje na alternatywne rozwiązanie hałasu i nie podnosi, że w razie realizacji tego projektu w jego kosztach miałaby partycypować również gmina, ale jednocześnie uznaje że nie może sam być zobowiązany do wykonania obowiązku (zamontowania ekranu akustycznego) nałożonego przedmiotową decyzją. Według Skarżącego w kosztach budowy tego ekranu winna partycypować także gmina jako, że ona jest zarządcą dróg, które przebiegają w pobliżu drogi wojewódzkiej, a nawet się z nią krzyżują. W doktrynie trafnie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna, oparta na art. 362 poś, ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. W przeciwieństwie do art. 435 § 1 kc, w art. 362 poś dobrem chronionym jest środowisko (czyli interes społeczny), a nie interes indywidualny. Zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, nie ustalenie zawinienia lub wyłączenie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Istotne jest zaprzestanie negatywnego oddziaływania na środowisko, a to najłatwiej wyegzekwować od podmiotu prowadzącego działalność lub władnącego nieruchomością, co nie wyklucza jego roszczeń odszkodowawczych na zasadzie regresu, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko jest skutkiem działania innych podmiotów czy wydania wadliwych decyzji przez organ administracji (K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz" Wolters Kluwer 2008 s. 705-706 cz. IV uw. 1 i 2). Mając na względzie powyższe, że zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost –Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus mb